Les pouvoirs présidentiels avec contreseing ministériel.

Le président de la République exerce deux types de pouvoirs selon la Constitution de 1958 :

• Les pouvoirs propres, qu’il exerce seul, sans nécessité de contreseing ministériel. Ces pouvoirs propres sont étudiés dans ce lien.
• Les pouvoirs partagés, qui nécessitent un contreseing du Premier ministre et, le cas échéant, des ministres concernés. Nous étudions ici les pouvoirs partagés.

Les pouvoirs partagés nécessitent le contreseing du Premier ministre et, parfois, celui des ministres concernés. Ces prérogatives concernent l’organisation administrative, les relations internationales, et l’exécution des lois.

• Nomination et révocation des ministres (article 8) : Le président nomme les membres du gouvernement et met fin à leurs fonctions, mais uniquement sur proposition du Premier ministre.
• Signature des ordonnances et décrets délibérés en Conseil des ministres (article 13) : Le président signe les ordonnances et décrets adoptés en Conseil des ministres, un pouvoir essentiel pour l’exécution des lois.
• Nomination aux emplois civils et militaires de l’État (article 13) : Le président nomme aux postes stratégiques listés dans l’article 13 (ambassadeurs, préfets, hauts fonctionnaires). Certaines nominations doivent être validées par une loi organique ou soumises au contrôle parlementaire (depuis 2008).
• Convocation du Parlement en session extraordinaire (article 30) : Le président peut convoquer le Parlement en session extraordinaire sur demande du gouvernement ou de la majorité des députés.
• Pouvoir de grâce (article 17) : Le président peut accorder une grâce individuelle, un acte symbolique qui n’efface pas l’infraction mais dispense de tout ou partie de la peine. Exemple : La grâce accordée par François Hollande à Jacqueline Sauvage en 2016.
• Nomination des ambassadeurs et accréditation des représentants étrangers (article 14) : Le président nomme les ambassadeurs et reçoit les lettres de créance des ambassadeurs étrangers en France.
• Négociation et ratification des traités internationaux (article 52)  : Le président négocie et ratifie les traités internationaux, bien que les accords majeurs nécessitent une ratification parlementaire (article 53).
• Promulgation des lois (article 10) : Le président promulgue les lois dans les 15 jours suivant leur adoption définitive. Avant de promulguer, il peut demander une seconde délibération au Parlement sur tout ou partie de la loi.

§ 1. Les pouvoirs avec contreseing en rapport avec le gouvernement et l’administration.

 

Les pouvoirs présidentiels avec contreseing liés au gouvernement et à l’administration touchent principalement à la nomination, à la gestion de l’action gouvernementale, ainsi qu’à l’exercice du pouvoir réglementaire. Ces prérogatives, bien que partagées avec le Premier ministre et nécessitant son contreseing, illustrent le rôle prépondérant du président dans la conduite des affaires de l’État. 

A. Le pouvoir de nomination

1) Nomination et fin des fonctions des membres du gouvernement (article 8, alinéa 2)

Le président de la République nomme et met fin aux fonctions des membres du gouvernement sur proposition du Premier ministre, comme prévu à l’article 8, alinéa 2 de la Constitution.

• Nomination :
  Le président valide les propositions du Premier ministre par décret contresigné. En période de fait majoritaire, ce pouvoir est souvent une formalité. Cependant, en période de cohabitation, ce contreseing prend une importance particulière :

  • Exemple : François Mitterrand, lors de la première cohabitation (1986-1988), a refusé de signer deux décrets de nomination proposés par Jacques Chirac, montrant que le président peut opposer un veto à des propositions.

• Destitution :
  Le processus est similaire. Le président peut refuser de signer un décret mettant fin aux fonctions d’un ministre, ce qui peut conduire à des tensions dans la gestion gouvernementale en période de cohabitation.

2) Nomination aux emplois civils et militaires (article 13, alinéas 2 à 5)

Le président de la République nomme aux plus hauts emplois civils et militaires de l’État, conformément à l’article 13 de la Constitution.

• Emplois listés à l’article 13, alinéa 3 :
  Les fonctions stratégiques incluent :

  • Conseillers d’État,
  • Ambassadeurs,
  • Conseillers maîtres à la Cour des comptes,
  • Préfets, recteurs d’académie,
  • Directeurs de directions centrales,
  • Hauts gradés de l’armée.

  Ces nominations sont faites en Conseil des ministres, renforçant le rôle du président dans les décisions stratégiques.

• Emplois ajoutés par décret de 1985 :
  Les dirigeants des principales entreprises publiques (La Poste, EDF, RATP, etc.) font également l’objet de nominations présidentielles.

• Révision constitutionnelle de 2008 (alinéa 5) :
  Désormais, certaines nominations, à l’exception de celles touchant à la souveraineté de l’État, sont soumises à l’examen des commissions parlementaires compétentes. Une nomination peut être bloquée si elle est rejetée par une majorité des trois cinquièmes des membres de ces commissions.

Cette procédure introduit une exigence de consensus, où le président et le Premier ministre doivent coopérer pour éviter un blocage.

B. Les pouvoirs relatifs à l’action gouvernementale

1) La présidence du Conseil des ministres (article 9)

En vertu de l’article 9 de la Constitution, le président de la République préside le Conseil des ministres, une réunion hebdomadaire regroupant tous les ministres ayant rang de ministre. Cette fonction est essentielle pour coordonner l’action gouvernementale.

• Fixation de l’ordre du jour :
  Le président, en collaboration avec le Premier ministre, décide des textes et projets à inscrire à l’ordre du jour. Ce pouvoir lui confère une influence décisive sur la direction de la politique nationale.

  • En période de fait majoritaire, ce rôle est pleinement effectif.
  • En période de cohabitation, le président peut différer l’inscription d’un texte à l’ordre du jour, mais ne peut pas s’opposer à son adoption. Une pratique, dite du double communiqué, permet au président d’exprimer publiquement son désaccord via son porte-parole, marquant ainsi une dissociation politique.

• Décision sur les projets de loi :
  Si un projet de loi ne convient pas au président, il peut bloquer son adoption en Conseil des ministres (sauf en cohabitation). Cette suprématie reflète son rôle central dans l’exécutif.

2) Le pouvoir de signature (article 13, alinéa 1)

Le président de la République exerce un pouvoir réglementaire de signature, qui se décline en deux volets majeurs :

a) Signature des ordonnances (article 38)

• Les ordonnances permettent au gouvernement, avec l’accord du Parlement, de légiférer dans un domaine relevant normalement de la loi.
• En période de fait majoritaire, le président signe sans difficulté les ordonnances proposées par le gouvernement.
• En période de cohabitation, la question de l’obligation de signature a fait débat :
  • En 1986, François Mitterrand a refusé de signer trois ordonnances du gouvernement Chirac. Cela a forcé le gouvernement à déposer un projet de loi classique. Ce refus a soulevé la question de savoir si le président peut se soustraire à cette obligation.

b) Signature des décrets délibérés en Conseil des ministres

• Ces décrets, nécessaires pour des actes d’importance nationale (ex. : mise en place de l’état de siège, article 36), doivent être délibérés en Conseil des ministres. Une fois signés par le président, ils ne peuvent être modifiés qu’en suivant la même procédure.
• Parfois, le président inscrit des décrets au Conseil des ministres alors que cela n’est pas nécessaire, alourdissant la procédure pour toute modification ultérieure.
• Hors Conseil des ministres, un décret signé par le président est valide uniquement s’il est contresigné par le Premier ministre, comme confirmé par l’arrêt Sicard (CE, 1962).

 

§ 2. Les pouvoirs avec contreseing en rapport avec le parlement.

 

Les pouvoirs présidentiels avec contreseing liés au Parlement concernent principalement l’élaboration, l’exécution et la contestation des lois votées par cette institution législative. Bien que ces prérogatives nécessitent le contreseing du Premier ministre ou des ministres concernés, elles traduisent le rôle central du président dans le processus législatif.

Les pouvoirs présidentiels avec contreseing en rapport avec le Parlement traduisent le rôle médiateur et garant de l’exécutif que joue le président dans le processus législatif. Bien que nécessitant l’approbation du Premier ministre, ces prérogatives témoignent d’une capacité présidentielle à :

1. Réguler les travaux parlementaires (sessions extraordinaires).
2. Garantir l’application des lois (promulgation).
3. Corriger ou annuler une législation problématique (seconde délibération).

En pratique, l’utilisation de ces pouvoirs reste rare et fortement conditionnée par le contexte politique, notamment en période de cohabitation. Ces pouvoirs sont les suivants :

A. Pouvoirs relatifs à l’élaboration de la loi

1) Les sessions extraordinaires du Parlement (articles 29 et 30)

Le président de la République peut convoquer le Parlement en session extraordinaire. Cette faculté est encadrée par l’article 29 de la Constitution, qui prévoit :

• Une convocation à la demande du Premier ministre ou de la majorité des membres de l’Assemblée nationale.
• Une convocation par décret présidentiel.

Deux interprétations de ces articles

• Certains présidents, comme Charles de Gaulle (1960) et François Mitterrand (1987), ont estimé qu’ils disposaient d’un pouvoir discrétionnaire pour convoquer (ou non) une session extraordinaire, même en présence d’une demande légitime.
• Une autre lecture considère que ce pouvoir est une compétence liée, où le président est obligé de convoquer le Parlement lorsqu’une demande valide est formulée.

Évolution récente

La pratique des sessions extraordinaires a perdu son caractère exceptionnel. Malgré l’instauration de la session parlementaire unique en 1995 (de début octobre à fin juin), le Parlement est convoqué en session extraordinaire chaque année en juillet et parfois en septembre. Ces convocations sont devenues une routine politique pour traiter des sujets urgents.

2) L’initiative d’une révision constitutionnelle (article 89)

L’article 89 de la Constitution permet au président de proposer une révision constitutionnelle. Cependant, cette prérogative nécessite un consensus au sein de l’exécutif : le Premier ministre doit contresigner cette initiative.

• Exemple : La révision constitutionnelle de 2008, impulsée par Nicolas Sarkozy, a marqué une réforme majeure, notamment avec la limitation des mandats présidentiels à deux consécutifs et l’introduction du référendum d’initiative partagée.

B. Pouvoirs en lien avec l’exécution de la loi

Promulgation de la loi (article 10, alinéa 1)

Une fois votée par le Parlement, une loi doit être promulguée par le président de la République dans un délai de 15 jours après sa transmission. La promulgation se fait par décret contresigné par le Premier ministre. Ce pouvoir est considéré comme une compétence liée : le président ne peut refuser de promulguer une loi régulièrement adoptée.

Procédure de promulgation

• La promulgation confère un caractère authentique et exécutoire à la loi. Elle est suivie de sa publication au Journal officiel (JORF), après quoi elle s’impose à tous.
• Le président ne peut promulguer une loi si elle fait l’objet d’une saisine du Conseil constitutionnel. Dans ce cas, il attend que le Conseil rende sa décision.

Cas particuliers

• Une loi entre en vigueur soit à la date qu’elle fixe, soit, par défaut, le lendemain de sa publication au JO.
• Jacques Chirac (2006) a marqué l’histoire en promulguant une loi (sur le Contrat Première Embauche, CPE), tout en annonçant qu’il ne signerait pas les décrets d’application, rendant ainsi la loi inopérante.

C. Pouvoirs en lien avec la contestation de la loi

Demande d’une seconde délibération (article 10, alinéa 2)

L’article 10, alinéa 2 de la Constitution autorise le président de la République à demander au Parlement une seconde délibération sur une loi ou certains de ses articles, après son adoption définitive.

• Caractère obligatoire : Le Parlement ne peut pas refuser cette demande.
• Rôle du Premier ministre : Le contreseing du Premier ministre est nécessaire pour activer ce pouvoir. En période de cohabitation, si le Premier ministre est à l’origine du texte adopté, il peut refuser le contreseing, rendant la demande inopérante.

Usage limité dans l’histoire

Depuis 1958, ce pouvoir n’a été utilisé que trois fois :

1. 1983 (François Mitterrand) : Une seconde délibération a été demandée pour enterrer un texte devenu obsolète.
2. 1985 et 2003 : Deux secondes délibérations ont été demandées après des censures partielles par le Conseil constitutionnel. L’objectif était de discuter des articles censurés et de les modifier avant une nouvelle promulgation.

§ 3. Les pouvoirs avec contreseing en rapport avec la justice

Les pouvoirs du président de la République avec contreseing en matière de justice, bien que limités, jouent un rôle clé dans l’équilibre institutionnel. Que ce soit à travers le droit de grâce ou son lien avec le Conseil supérieur de la magistrature, le président reste un acteur important, symbolisant à la fois l’indépendance et l’équité de la justice. Les réformes récentes, notamment celles de 2008, ont renforcé les garde-fous pour préserver cette indépendance, tout en adaptant ces prérogatives à l’évolution démocratique de la Cinquième République.

 

A. L’article 17 : le droit de grâce

Le droit de grâce est une prérogative traditionnelle, héritée des pouvoirs régaliens des souverains. En vertu de l’article 17 de la Constitution, le président de la République peut accorder une grâce, mais uniquement de manière individuelle depuis la réforme constitutionnelle de 2008. Ce pouvoir nécessite un contreseing ministériel, généralement celui du ministre de la Justice.

Distinction entre grâce et amnistie

• La grâce présidentielle consiste à dispenser une personne condamnée de tout ou partie de l’exécution de sa peine, sans effacer l’infraction. La condamnation reste inscrite au casier judiciaire.

  • Exemple : Le cas de Omar Raddad, gracié par Jacques Chirac en 1996. Bien que dispensé d’exécuter la totalité de sa peine, son inscription au casier judiciaire reste, ce qui a motivé des demandes de révision de son procès.

• L’amnistie, en revanche, est votée par le Parlement sous forme de loi. Elle efface non seulement la peine, mais aussi l’infraction elle-même, ce qui supprime toute trace judiciaire.

Évolution du droit de grâce

Avant 2008, les grâces collectives étaient courantes, notamment pour réduire les peines de certains détenus à des moments symboliques, comme la fête nationale. Cette pratique a été abolie avec la révision constitutionnelle, limitant le droit de grâce à des cas strictement individuels. Cette évolution vise à éviter les abus et à renforcer l’idée d’une justice équitable.

Question de l’indépendance de la justice

Le droit de grâce soulève des débats sur son impact potentiel sur l’indépendance du pouvoir judiciaire, bien que le président intervienne ici après qu’une décision de justice a été rendue. Cette prérogative, exercée avec prudence, reste néanmoins un outil symbolique entre justice et humanité.

B. Articles 64 et 65 : le président et l’autorité judiciaire

1) Article 64 : garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire

En vertu de l’article 64, le président de la République est le garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire. Ce rôle souligne l’importance d’une justice impartiale dans une démocratie, tout en reflétant le respect de la séparation des pouvoirs.

Cependant, en droit français, cette autorité judiciaire inclut les magistrats du parquet, qui sont placés sous l’autorité du ministre de la Justice. Cette spécificité a suscité des critiques, notamment de la part de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), qui considère les procureurs français comme trop liés au pouvoir exécutif pour être pleinement indépendants.

2) Article 65 : le Conseil supérieur de la magistrature (CSM)

Le président est assisté dans sa mission de garant de l’indépendance judiciaire par le Conseil supérieur de la magistrature (CSM), dont le rôle a été renforcé par la réforme constitutionnelle de 2008.

a) Composition du CSM

Le CSM est divisé en deux formations, l’une pour les magistrats du siège (juges) et l’autre pour les magistrats du parquet (procureurs).

• Formation pour les magistrats du siège (15 membres) :

  • 8 membres extérieurs à la magistrature, dont :
    • 1 conseiller d’État,
    • 1 avocat,
    • 6 personnalités qualifiées (2 nommées par le président de la République, 2 par le président du Sénat, 2 par le président de l’Assemblée nationale).
  • 7 magistrats, parmi lesquels :
    • Le premier président de la Cour de cassation,
    • 5 juges de juridictions judiciaires,
    • 1 magistrat du parquet.

• Formation pour les magistrats du parquet :

  • 6 magistrats du parquet,
  • 1 magistrat du siège (procureur général près la Cour de cassation).

Depuis 2008, le président de la République ne préside plus le CSM, et le ministre de la Justice ne peut pas intervenir dans les travaux disciplinaires du Conseil. Par ailleurs, tout justiciable estimant avoir été victime d’un dysfonctionnement judiciaire peut saisir le CSM pour examiner le cas.

b) Compétences du CSM

1. Nomination des magistrats

   • Pour les magistrats du siège :

     • Pour les postes stratégiques (Cour de cassation, présidents de cour d’appel, tribunaux judiciaires), le CSM propose des candidats, et le président de la République est tenu de choisir parmi ces propositions.
     • Pour les autres nominations, le président propose un candidat au CSM, qui doit donner un avis conforme. Si cet avis est défavorable, le président ne peut pas nommer la personne.

   • Pour les magistrats du parquet :

     • Les propositions de nomination émanent du ministre de la Justice, et le CSM rend un avis consultatif. Le ministre peut choisir de ne pas tenir compte de cet avis.

2. Fonction disciplinaire

   • Pour les magistrats du siège : Le CSM propose une sanction, que l’exécutif applique généralement.
   • Pour les magistrats du parquet : La sanction est décidée par le ministre de la Justice, après avis consultatif du CSM.

c) Formation plénière

Le CSM peut également se réunir en formation plénière (22 membres) pour émettre un avis consultatif sur des questions générales de fonctionnement de la justice, à la demande du président de la République ou du gouvernement.

 

§ 4. Les pouvoirs avec contreseing en rapport avec la défense nationale et les affaires étrangères.

Sous la Cinquième République, le président de la République occupe une place centrale dans la défense nationale et les affaires étrangères, deux domaines qui incarnent sa fonction de garant des intérêts fondamentaux de la Nation. Ces pouvoirs nécessitent généralement un contreseing ministériel, mais leur exercice reste fortement marqué par l’autorité présidentielle, même en période de cohabitation.

A. Article 15 : le président, chef des armées et responsable de la défense nationale

L’article 15 de la Constitution désigne le président de la République comme le chef des armées. Contrairement aux républiques précédentes, cette prérogative n’est plus symbolique mais confère au président un rôle actif et déterminant dans la direction de la politique de défense nationale.

1) Prérogatives présidentielles en matière de défense

• Présidence des conseils et comités supérieurs de défense nationale :
  Le président fixe les grandes orientations de la défense lors des réunions de ces instances, auxquelles participent le Premier ministre et les principaux ministres concernés (Défense, Affaires étrangères, Intérieur).

• Gestion de la force nucléaire :
  En tant que chef des armées, le président est seul habilité à déclencher la force de frappe nucléaire, un pouvoir discrétionnaire fondamental lié à la souveraineté de la France en tant que puissance nucléaire.

  • Exemple : Charles de Gaulle a été le premier président à exercer ce rôle après le développement de la force de dissuasion française dans les années 1960.

• Envoi de troupes françaises à l’étranger :
  Le président peut décider de déployer des troupes françaises à l’étranger pour des interventions militaires ou humanitaires. Depuis la révision constitutionnelle de 2008, l’article 35 impose qu’un déploiement prolongé au-delà de quatre mois soit soumis à un vote du Parlement.

  • Exemple récent : L’intervention militaire française au Mali dans le cadre de l’opération Serval (2013), décidée par François Hollande, a été suivie d’un vote favorable des parlementaires pour prolonger l’intervention.

• Défense et alliances internationales :
  Le président décide des orientations stratégiques :

  • En 1969, de Gaulle décide de retirer la France du commandement intégré de l’OTAN.
  • En 2008, Nicolas Sarkozy réintègre la France dans ce commandement.

2) En période de cohabitation

Même en période de cohabitation, le président conserve la prérogative d’orienter la politique de défense. Cependant :

• Le budget de la défense relève du gouvernement et du Premier ministre.
• Les décisions opérationnelles restent influencées par la vision présidentielle, mais nécessitent une collaboration étroite avec le Premier ministre.

B. Article 14 : la nomination et l’accréditation des ambassadeurs

L’article 14 confère au président un rôle prépondérant dans la représentation diplomatique de la France :

1. Nomination des ambassadeurs français à l’étranger :

   • Ces nominations, faites par décret, nécessitent le contreseing du ministre des Affaires étrangères.
   • Les ambassadeurs représentent l’État français et mettent en œuvre les orientations fixées par le président en matière de politique étrangère.

2. Accréditation des ambassadeurs étrangers :

   • Le président reçoit les lettres de créance des ambassadeurs étrangers, validant leur statut en France.
   • Le président peut également refuser cette accréditation.

Exemple : Les nominations et accréditations illustrent l’importance du président dans les relations internationales, même si, en pratique, elles se font en collaboration avec le ministère des Affaires étrangères.

C. Article 52 : négociation et ratification des traités internationaux

L’article 52 attribue au président un rôle central dans la négociation et la ratification des traités internationaux.

1) Négociation des traités

• Les traités les plus importants, tels que ceux touchant à la souveraineté, aux alliances ou à la défense, sont négociés directement par le président ou sous sa direction.
• Exemples récents :
  • Le traité d’Aix-la-Chapelle (2019), signé par Emmanuel Macron et Angela Merkel, approfondit la coopération franco-allemande.
  • Les accords de Paris sur le climat (2015) ont vu François Hollande jouer un rôle important dans leur adoption.

2) Ratification des traités

• Les traités internationaux majeurs nécessitent une ratification par le Parlement, conformément à l’article 53. Ces traités concernent :
  • La paix et la guerre,
  • Les organisations internationales,
  • Les engagements financiers importants.
• Les traités ordinaires peuvent être ratifiés sans consultation parlementaire (forme simplifiée), par un décret signé par le président et contresigné par le Premier ministre.

3) Usage du référendum (article 11)

Dans des cas exceptionnels, le président peut soumettre un traité au référendum.

• Exemple : Traité constitutionnel européen (2005), où Jacques Chirac a décidé de consulter directement les Français.

4) Quid en période de cohabitation ?

La négociation et la ratification des traités, notamment dans le cadre de l’Union européenne, peuvent poser des difficultés en période de cohabitation. Les chefs de gouvernement représentant leur pays dans les instances européennes, le président doit travailler en coordination avec le Premier ministre.

Conclusion : Les pouvoirs avec contreseing du président en matière de défense nationale et d’affaires étrangères traduisent une autorité renforcée sur les sujets essentiels de la souveraineté. Ces prérogatives, qu’il s’agisse de diriger la défense ou de représenter la France à l’international, demeurent au cœur de la fonction présidentielle, même en période de cohabitation. Les réformes de 2008, telles que l’obligation de vote parlementaire pour prolonger un déploiement militaire, ont introduit des garde-fous démocratiques, mais sans amoindrir la centralité du président dans ces domaines stratégiques.