Quels sont les recours devant la juridiction administrative ?

LES différents types de recours devant la juridiction administrative.

les recours contentieux s’opposent aux recours administratifs (hiérarchique ou gracieux). Dans certain cas, ce recours administratif est un préalable obligé à la saisine du juge. Le recours hiérarchique fait l’objet d’une division en deux catégorie : le recours hiérarchique de droit commun d’une part qui est ouvert même sans texte contre toutes les décisions administratives, y compris les MOI et les actes de gouvernement ; et, d’autre part, le recours hiérarchique organisé qui fait l’objet d’une disposition réglementaire ou législative mais qui, lui, n’est pas obligé. Exemple, pour les autorisations administratives de licenciement des salariés protégés, ce qui n’existe plus aujourd’hui, il y avait une disposition dans le code travail qui traitait du recours hiérarchique au ministre du travail.

Le recours administratif est donc bien différent du recours contentieux. L’on peut faire un recours hiérarchique ou gracieux mais un seul conservera le délai du recours contentieux.

LaFerrières a établi une typologie des recours et il a utilisé comme critère de classement les pouvoirs du juge. Il y a selon lui quatre catégories :

  • Le contentieux de l’annulation (l’excès de pouvoir).
  • Le contentieux de pleine juridiction.
  • Le contentieux de l’interprétation (le juge interprète ou déclare une décision illégale mais ne l’annule pas).
  • Le contentieux de la répression.

 

Duguit et Waline les ont classés en deux catégories :

  • le contentieux objectif qui est le contentieux comportant le contentieux de l’annulation et celui de l’interprétation
  • le contentieux subjectif (contentieux qui prend en compte les droits de chaque requérant) qui oblige le juge à examiner la situation particulière d’une personne.

 

 I) le recours pour excès de pouvoir.

A) Définition.

a) histoire du recours pour excès de pouvoir

Apparu à la fin du 19è siècle, le siècle a pendant longtemps été un contentieux subjectif. Il s’est formé progressivement, c’est une création purement jurisprudentielle et il va se développer et s’améliorer dans le sens où le contrôle exercé par le juge va être de plus en plus efficace et poussé.

Dans l’arrêt du Conseil d’Etat du 17 février 1950 Dame Lamotte, il juge que le Recours en excès de Pouvoir est possible contre toute décision même lorsque celle-ci exclurait une contestation contre une décision particulière. La doctrine a donc qualifié le Recours en excès de Pouvoir comme étant un recours ouvert même sans texte, contre tout acte administratif  et qui a pour effet d’assurer conformément aux PGD le respect de la légalité.

Dans la démarche du juge administratif, le respect de la légalité comporte des degrés différents que l’on pourrait identifier en trois types :

  • le cas où la décision administrative doit être identique à la norme de référence, il n’y a donc ici aucune place pour s’écarter de la norme.
  • Le cas où le juge exige qu’il y ait une conformité générale de l’acte contrôlé par rapport à la norme de référence.
  • Le cas où le juge constate simplement l’absence d’incompatibilité entre la norme contrôlée et la norme de référence.

 

b) Les assimilations : le déféré préfectoral.

 Le déféré préfectoral de la loi de mars 1983, codifiée dans le CGCT, est un contrôle de nature juridictionnel sur certain actes émanant des collectivités territoriales. Ce déféré préfectoral a été à l’origine assimilé par le Juge Administratif au Recours en excès de Pouvoir mais simplement en indiquant que le régime juridique pouvait être légèrement différent. La jurisprudence qui suivit mit plus l’accent sur les ressemblances que sur les différences entre ces deux types de contrôle. La différence majeure qui fait débat est le recours que peut former le préfet en qualité de tiers contre un contrat souscrit par une collectivité territoriale. La jurisprudence interdit au tiers d’attaquer un contrat par la voie du REP. Mais le préfet lui peut le faire en saisissant le juge de l’excès de pouvoir. Cela créé une inégalité entre les requérants.  Pour le petit c) inscrit dans le plan voir le dernier paragraphe du C. qui suit.

  

  1. B) Le REP (recours en excès de pouvoir), procès fait à un acte : les actes susceptibles de recours.

Ce que l’on recherche, c’est l’annulation dune décision, son anéantissement juridique et le rétablissement de la situation de droit qui existait avant que cet acte ne soit appliqué. Il n’y a rien de mieux pour contrôler l’action administrative, même si ce contrôle est soumis aux aléas des requérants ; ainsi s’il n’y a pas de requérants il n’y a pas de contrôle non plus. La conséquence en sera qu’il se peut qu’existe une quantité d’actes administratifs illégaux car personne ne les a contestés. Quand on a laissé passer le délai du recours contentieux on a toujours la possibilité de demander à l’administration de retirer l’acte litigieux et d’attaquer le refus.

Le Recours en excès de Pouvoir est normalement limité aux seules décisions exécutoires qui sont un sous-ensemble des actes administratifs. Il y a quelques actes pouvant poser problème : les circulaires sont susceptibles d’un Recours en excès de Pouvoir si elles ont un caractère impératif ; les mises en demeure sont susceptible d’un Recours en excès de Pouvoir dès lors qu’elles sont assorties de sanctions (25 janvier 1991, Confédération nationale des associations familiales) ; les avis, les propositions, les vœux et recommandations sont en principe insusceptible de Recours en excès de Pouvoir sauf lorsque les avis sont conformes (quand ils ont été pris en application d’un acte administratif susceptible lui du REP, je pense…)

La jurisprudence est complexe sur les vœux émis par la jurisprudence locale des collectivités territoriales. Au départ ils étaient insusceptibles du REP, puis on ne pouvait qu’invoquer les vices propres, cad la compétence et les vices de forme, aujourd’hui, le Conseil d’Etat dit que ce sont des actes qui ne font l’objet d’aucun contrôle. Pour ces avis : CE 8 décembre 1995, département de la Réunion, c’était un avis donné par la chambre régionale des comptes dans le cadre d’un contrôle de gestion.

Les renseignements, informations, réponse d’attente ne peuvent pas faire l’objet de REP. Il y a notamment les questions ministérielles posées par les parlementaires qui ne font l’objet d’aucun contrôle. Les actes déclaratifs sont des actes qui constatent une situation de droit ou de fait et qui peuvent faire l’objet d’un Recours en excès de Pouvoir comme  les actes portant délimitation du domaine public.

Lorsque le Conseil d’Etat est embarrassé ou ne veut pas statuer sur une décision, il la classe dans la catégorie des MOI ou dans la catégorie  des actes de gouvernement et donc ne prend pas position. Le Recours en excès de Pouvoir est ouvert contre les décisions explicites qui peuvent être des décisions verbales mais le plus souvent elles sont écrites et dans lesquelles l’administration refuse quelque chose à quelqu’un.

 

  1. C) La fonction du Recours en excès de Pouvoir et sa qualité de recours de droit commun.

Le Recours en excès de Pouvoir est d’abord un recours de doit commun, ouvert de manière libérale. C’est un procès fait contre un acte de l’administration. On estime que l’annulation d’un acte illégal suffit en elle-même à satisfaire le principe de légalité. Ce n’est que récemment que le juge de l’excès de pouvoir a la possibilité d’assurer une pleine efficacité de l’annulation qu’il a fait. Il a désormais le pouvoir d’enjoindre l’administration de tirer toutes les conséquences de l’annulation de l’acte lui-même et les conséquences que cette annulation provoque. Le juge de l’excès de pouvoir est également le juge de sa propre exécution.

L’annulation prononcée peut-être totale ou partielle, l’acte peut être divisible, s’il est constaté une indivisibilité l’annulation totale est nécessaire. L’annulation peut ne pas être rétroactive, car il arrive parfois que l’insécurité juridique créée par la rétroactivité de l’acte serait pire que l’annulation elle-même et le juge peut moduler dans le temps les effets dans le temps de l’annulation (mais qu’en est-il si l’annulation est radioactive ?).

Dans le Recours en excès de Pouvoir on ajoute aussi les recours en appréciation de légalité. L’issue d’un procès devant le juge judiciaire implique l’appréciation de la légalité d’un acte administratif, donc il s’agit d’une procédure incidente qui oblige le juge judiciaire à suspendre le procès pour poser une question préjudicielle au juge administratif. Muni de cette réponse, le juge judiciaire pourra poursuivre le procès. Il n’y a pas de question préjudicielle à l’intérieur de la juridiction administrative. Le juge administratif est donc saisi par le juge judiciaire  et il va dire si l’acte qui lui est soumis est ou non légal. En répondant à cette question, il lui est impossible d’annuler l’acte même si il est illégal.

II) Le contentieux de pleine juridiction.

C’est un contentieux subjectif. Le juge examine les droits du requérant par rapport à une décision administrative. Ce contentieux a de grandes analogies avec le contentieux judiciaire. Ici, la fonction du juge est de remplacer la décision administrative contestée par sa propre décision. Le juge de plein contentieux ne peut être saisi qu’après qu’une demande préalable ait été adressée à l’administration, demande qui a pour effet de cristalliser le débat contentieux.

Le contentieux de pleine juridiction est hétérogène : il englobe le contentieux de la responsabilité contractuelle, le contentieux extracontractuel, mais également bien d’autres domaines. Ce sont les pouvoirs du juge qui différencie ce contentieux.

  • il y a d’abord le contentieux électoral dans lequel le juge a le pouvoir d’annuler l’élection mais il peut également prononcer les résultats d’une élection. Il détient un véritable pouvoir de substitution : CE 21 janvier 1968 élection municipale d’Aix-en-Provence , dans cet arrêt le juge a inversé les résultats de l’élection.
  • Ensuite il y a le contentieux fiscal où sont en cause les impôts. Le juge administratif saisi du contentieux peut annuler la dette mais il peut aussi fixer un montant d’imposition différent de celui que l’administration a arrêté.
  • Il y a le contentieux d’indemnités dues aux fonctionnaires. C’est l’application de la jurisprudence Lafage de 1924 : le fonctionnaire conteste le refus de lui attribuer une somme d’argent, puis il conteste la décision de refus. Ce contentieux se présente donc dans la forme comme un Recours en excès de Pouvoir dirigé contre un acte administratif, mais parallèlement la finalité du recours est d’obtenir une indemnité. le Conseil d’Etat considère qu’il s’agit d’un recours de plein contentieux objectif uniquement pour que le requérant soit dispensé du ministère d’avocat compte tenu, en général, du faible enjeu financier. Le Recours en excès de Pouvoir devant le Conseil d’Etat est dispensé du ministère d’avocat tandis que le recours de plein contentieux n’en est pas dispensé.

Il y a d’autres contentieux spéciaux que le Conseil d’Etat considère comme contentieux objectifs : le contentieux d’édifices menaçant ruine (IMR), les contentieux concernant les établissements classés pour la protection de l’environnement.

 

III ) Le contentieux des poursuites.

Selon la jurisprudence Association des petits chemins de ronde, le préfet est obligé de poursuivre si il y a atteinte à l’intégrité du domaine public. Lorsque le Tribunal Administratif est saisi les intervenants ont peu de moyens à faire valoir pour échapper à une contravention de grande voirie. Il y a deux chefs de demande :

  • l’application d’une amende au titre de la contravention
  • la réparation de l’atteinte portée au domaine public. C’est une action domaniale (de type civile). Les lois d’amnistie s’applique mais seulement pour la partie pénale .

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