la rationalisation de l’administration et des finances publiques par les révolutionnaires

& 1. La naissance de l’administration moderne

A) l’administration centrale : une révolution adm ?

On observe la destruction des symboles les plus apparents du syst adm de l’ancien régime. Le conseil du roi laisse sa place à un éphémère CE ; la condition des administrateurs évolue sensiblement avec l’abolition de la patrimonialité des offices, l’élection devient la voie normale d’accession à tout les fonctions publiques : la volonté de rupture avec les méthodes d’ancien régime intervient dans le mode de recrutement des juges qui seront élus, de même que les officiers de la garde nationale, c’est ce qu’on appelle l’administration civique qui laisse très peu de fonction à l’administration du roi (qui demeure en 1791 le chef suprême de l’administration générale du royaume).

Certains demeurent nommés : c’est le cas des ministres, qui sont dépourvu de tout pouvoir règlementaire. Parmi eux on va retrouver 3 des 4 secrétaires d’Etats d’ancien régime :

Les autres fiches de cours :

La guerre, la marine, les affaires étrangères, 2 nouveaux ministres, celui des contributions publiques et celui de l’intérieur. Le roi nomme quand à lui les ambassadeurs, les hauts grades militaires et les responsables de l’administration des domaines.

Pourtant, malgré ces ruptures apparentes, on peut difficilement parler d’une véritable Révolution adm : maintien des privilèges de l’administration par l’attribution à cette dernière du contentieux adm, continuité relative des hommes en place dont la plus part étaient déjà serviteur de l’Etat sous l’ancien régime.

Il y a une perpétuation des traditions, continuité des méthodes de w et bien que la Révolution ait chassé des postes de responsabilité la majo des nobles et ouvert la fct publique aux nouvelles couches bourgeoises, à la fin du directoire, un tiers du personnel des ministères travaillaient déjà dans les administration de l’ancien régime.

La même tendance va se retrouver dans les administration locales même si dans ce dom l’innovation l’emporte sur la continuité.

B) la réforme des administrations locales : création du département et de la commune

Sous la Révolution il faut distinguer 2 phases :

1^ère phase : elle correspond à la constituante. Favorable à une démocratie locale.

2^nde phase : elle débute avec la République jacobine qui s’achève à la chute du directoire et qui va correspondre à un net repli centralisateur.

L’ouvre de la constituante en matière de réforme de l’administration locale

A l’été 1789 survient la révolution municipale. A cette époque la question des ad locales apparait comme cruciale et va éclipser la réforme constitutionnelle elle-même. Des mouvements insurrectionnels ont conduit à l’établissemebt spontané et en marge du système général d’organisation de la nation de gouvernement municipaux révolutionnaires et ces différents gouvernement exposent le pays à l’anarchie.

En outre, en mettant fin aux privilèges territoriaux, la nuit du 04.08.1789 a ouvert la voie à une nouvelle organisation de l’espace national.

La question qui se pose est quel cadre ad devait-on choisir pour opérer cette réorganisation nécessaire ? (découpage territorial). La Province, cadre historique, le plus naturel, a été très vite écarté et avec elle, l’établissement d’un état fédératif sur le modèle américain. Le triomphe de l’Etats dit unitaire, la volonté de faire table rase du système antérieurs, le souci de préserver l’unité nationale interdisait aux yeux de la majorité des constituants la survie de l’antique Province.

Aux exigences de rationalisation, de l’aménagement du territoire est venu s’ajouter le poids écrasant de considération politique, pour immoler sur l’hôtel du patriotisme français tout patriotisme provincial.

Quelques esprit ont tenté de s’opposer à cette vague uniformisante mais on vote à Paris pour la création d’un nouveau cadre administratif : le département.

1) la création des départements

2 projets s’opposent :

– celui de Sieyès, à la rigueur géométrique, qui prévoit de diviser la France en 80 carrés de même superficie, puis en grandes communes sans tenir cpte de la pop, du relief

– celui de Mirabeau, plus souple, qui propose une division en 120 départements, prenant d’avantage en cpte les données historiques, démographiques et géographiques. Ce projet laissant la porte ouverte à un rgpment en province et qui maintien la ville à un échelon local traditionnel.

L’assemblée va aboutir à une solution de compromis le 11 nov. 1789, avec l’adoption de Thouret-Sieyès, qui prévoit la création de 50 à 85 départements de superficie tjrs analogue mais en tenant cpte le plus possible des solidarités historiques et en conservant les villes et les villages. Chaque départ est lui-même divisé en districts qui ont à leur tête 12 administrateurs élus et sont dotés d’un Cl. Les districts sont divisés en canton, simple circonscription électorale et judiciaire.

Finalement le nouveau découpage territoriale est terminé à la mi février 1790. La France compte 83 départements. Cette départementalisation répondait à un double objectif :

D’une part, subdiviser le territoire du royaume en circonscriptions électorales pour fonder le régime représentatif et permettre l’expression de la souveraineté nationale avec le député élu dans le département. dans chaque départementale, 36 administrateurs départementaux sont élus pour 2 ans au scrutin à 2 degrés. 8 d’entre eux forment le directoire de département. Les autres le Cl départementale. Les grandes réformes Révolution seront mises en place par ces institutions départementale.

D’autre part, assurer l’exo des services publics dans un cadre administratif. A l’époque il ne s’agit en aucun cas de permettre aux administrateurs élus de cette nouvelle entité de gérer ses propres intérêts. Le département n’est qu’une fraction de la collectivité, une circonscription sans personnalité juridique, un simple cadre ou vient s’exercer l’administration de l’Etat. Un nouveau rouage est né : au départ, bien que condamné, il a finit par s’enraciner, il a survécu à toute les révolution politique, administratif… Survivra t il à la crise ?

2) les communes : la naissance du pouvoir municipal

Cette réforme de l’ad des villages et des villes de France fut également le fruit d’un compromis. Si certain à l’instar de Sieyès auraient souhaité l’instauration de grandes communes, l’ampleur de la Révolution municipale les a obligé à respecter l’identité multiséculaire des communautés d’habitants tout en imposant une certaine uniformité au niv communale.

Les communes ont donc les mêmes organes, les mêmes attributions, les mêmes pouvoirs. Au terme de la loi du 14.12.1789, la France se trouve ainsi émiettée en 44000 communes et Paris elle-même est soumise au droit commun (plus de statut dérogatoire) par la loi du 21.05.1790.

Ds tout es les communes on a un corps municipal élu par les citoyens actifs pour 2 ans, il est composé d’officier municipaux dont le nombre varie en fonction de la populat°.

A la tête de la commune on retrouve le maire, chef de l’exécutif municipal, désigné directement par les citoyens actifs. On a un procureur de la commune qui est chargé des intérêts de celle-ci.

Le maire et le proc sont élus pour 2 ans. Cette autorité communale est chargée de la gestion des affaires localee : c’est le pouvoir municipal, cela concerne l’ad des biens communaux, l’exo des pouvoir de politique, de maintien de l’ordre au sein de la commune. A ces facteurs s’ajoutent des taches relevant d’avantage de l’administration générale, par ex, la répartition des impôts, leur perception, et également la réalisation des travaux publics.

Les officiers municipaux vont prendre toute la mesure des pouvoir qu’on leur a conférés et leur docilité à l’égard des ordres supérieurs va être très relative. Par exemple, par endroit ils n’appliqueront pas les consignes Révolution en matière de prêtres réfractaires. Cela s’explique du fait que la Révolution a privé certains citoyens pauvres de leur participation à la désignation des élus (dans le sud en particulier).

B) Il y a un repli centralisateur et des aménagements du directoire.

En effet, la radicalisation de la révolution par la Convention a des conséquence sur l’administration locale, qui va être réorganisée dans un sens plus centralisateur.

En effet, contre coup de la crise fédéraliste, le personnel départementale, élu par le peuple au suffrage universel, va s’opposer à la politique centralisatrice de Paris. Un mouvement fédéraliste va s’élever (ex : chouands de Vendée). Il va être brisé par la terreur.

Un décret du 4.12.1793 va supprimer du cl départementaux : ce décret laisse subsister que les directoires exécutifs. On assiste à une réduction des attributions des départs au profit des districts.

Les communes voient leur pouvoir en mat de police accrues, notamment pour appliquer les lois révolutionnaires, mais elles demeurent sous l’étroit contrôle des districts.

Sous le directoire, tout en poursuivant la centralisation Jacobine, l’œuvre administratif de ce régime se veut en même temps une réaction contre les excès du gouvernement révolutionnaire. Les districts vont ê supprimés, les départementale récupèrent leurs anciennes prérogatives, mais, voient en même temps leur structure administrative modifiée avec la mise en place d’une administration centrale du département composée de 5 membres élus pour 5 ans au suffrage censitaire.

Quand aux communes, le directoire met fin à l’uniformité de l’adm communale en distinguant 3 types de municipalité :

1- les villes de plus de 100 000 habitants sont divisées en plusieurs administration municipales, (Paris, Lyon, Marseille),

2- les communes cptant entre 5 000 et 100 000 hab sont dirigées par 5 à 9 administrateurs élus,

3- les communes inférieures à 5 000 hab sont rgpés dans des municipalités de canton.

Un commissaire du directoire est nommé auprès de chaque administration départementale et communale

& 2. La réforme de la fiscalité et des finances publiques

La révolution finalement est né de la crise des finances publiques. Les nombreuses imperfection dans la levée des î, les immunités fiscales avait préparé l’opinion à la nécessité d’une réforme. En la matière, l’œuvre de la constituante est de nouveau essentielle, (temps fondateur) puisque les principes et les cadres posés dès 1789 vont dominer encore le régime fiscal durant tout le 19°s.

Dès l’été 1789 la transformation de la fiscalité apparait intrinsèquement liée à celle de l’ordre politique.

A) De nouveaux principes pour un nouveau régime fiscal

Parmi les principes proclamés par la constituante, il y a :

1^er principe : le consentement annuel à l’impôt, par l’assemblée nationale qui réunit les représentants des contribuables,

2^ème principe : l’égalité des citoyens devant l’impôt qui a pour corolaire son universalité (de l’î) et qui conduit à l’abolition des privilèges fiscaux.

3^ème principe : la proportionnalité de l’impôt. Chacun doit seulement contribuer aux charges de l’Etats en raison de ses facultés,

4^ème principe : l’objectivité de l’î avec le refus de toute inquisition fiscale qui porte atteinte à la liberté des citoyens.

C’est en vertu de ces principes que vont être mise en place les premières mesures fiscales conformément au principe d’égalité fiscale. Les contributions directes et notamment les impôts anciens qui ont été maintenus sont étendus aux ordres privilégiés. Une taxe patriotique est créée mais des difficultés pratiques gênent sa mise en œuvre. Finalement, on fait appel au civisme des gens. Cette taxe fut impopulaire et eut un mauvais rendement. Et, après avoir pensé à instaurer une taxe sur les K, le 6 octobre 89, l’assemblée ne peut pas et fait appel au dévouement civique des contribuables, mais cette taxe fut très impopulaire et a eu un mauvais rendement.

Vient la mise en place du nouveau régime fiscal. Conformément aux idéos des lumières, les constituants privilégient l’impôt direct sur les î indirects jugés iniques. Mais cela n’était pas suffisant. Quel type d’î direct adopter ? La contrib° directe devait elle ê unique et de caractère foncier conformément aux théo physiocratiques (la terre= seule source de richesse), ou bien diversifiée conformément à la réalité éco du 18°s ou de nouvelles sources de richesse commencent à émerger.

Cette seconde solution est retenue. Fin 1790 et début 1791, des textes vont établir une triple contribution à la fois foncière, mobilière et industrielle et commerciale.

1) la contribution foncière

C’est un î réel, établit sur la valeur objective des biens sans prise en cpte du rang ou de la fortune globale du contribuable, puis sur la terre et la val du revenu net de la terre.

2) contribution mobilière

Plus personnelle, il y a là le refus de l’inquisition fiscale, les constituants vont adopter comme base de calcul les signes extérieurs de richesse :

– loyer ou val locative de l’hab° principale, ou sur les chevaux, mulets, domestiques…

3) contribution industrielles et commerciales : les patentes

Elles frappent les richesses dérivées des activités industrielles et commerciales : tous les artisans commerçants doivent effectuer auprès des municipalités une déclaration d’exo de la profession et payer la taxe (la patente).

Ce régime fiscal mis en place par la constituante, auquel s’ajoute sous la convention des contributions exceptionnelles fondées sur l’urgence, (la notion de salut public comme par ex l’î gradué sur le luxe ou l’emprunt forcé sur les riches) va perdurer tout au long du 19°s dans ses grandes bases.

Après la terreur, le directoire renoue avec le système fiscal de la constituante qui avait jetée les bases de l’équilibre des finances publiques.

B) l’équilibre des finances publiques

La précarité de l’équilibre des finances publiques a conduit à la Révolution. Pour financer les charges publiques, les révolution vont procéder dès la constituante à la nationalisation des biens du clergé et également à la mise à la dispo° de la nation des domaines de la couronne, dans le but de les mettre en vente.

En fait mettre purement ces biens nationaux en vente et les convertir en numéraire pour éponger le déficit est matériellement impossible, trop lent. Les révolution vont avoir recours à un expédiant financier appelé « l’assignat ». Ce sont des effets gagés de 1000 livres avec un intérêt de 5%. Ils sont émis par l’Etats en anticipation de la vente des biens nationaux. Mais au départ ces assignats ne sont pas destinés à circuler en monnaie papiers. Ils sont des titres qui devaient être admis en préférence pour l’achat des biens nationaux.

Cependant, ces assignats vont être transformés en papier monnaie par l’assemblée Jacobine pour compenser l’insuffisance de monnaie métallique en circulation et combler le déficit public. Ces assignats vont se déprécier très rapidement et leur émission de plus en plus nombreuse sous la convention ne va pas permettre de rétablir l’équilibre

Le directoire hérite d’une situat° financière difficile. Malgré cela et l’échec de la politique budgétaire menée par les Jacobins, la constituante n’en a pas moins établit les grands principes de l’équilibre en mat budgétaire et cptable.

Sous l’ancien régime il n’existe pas de véritable budget de l’Etats car qu’il n’existe pas un état périodique de prévision et d’autorisation des recettes et des dépenses publiques. Tout cela du fait du monopole exercé en la mat par l’ad des finances.

La Révolution apporte l’idée d’une participation de la nation comme en Angleterre, par l’intermédiaire de ses représentants, à la détermination et à la réalisation des dépenses et recettes de l’Etat. C’est à la nation que revient désormais de fixer périodiquement les dépenses publiques selon le principe de l’annualité (prévoir et autoriser les dépenses mais aussi apprécier les comptes tous les ans). Le but du sys de l’annualité c’est d’avoir sous les yeux chq année un état complet des dépenses et des recettes.

On pense à l’époqie que les finances doivent ê placée hors d’atteinte du pouvoir exécutif et à cet effet, on crée un comité de trésorerie nationale indépendant du ministère des finances chargé du contrôle des dépenses et de la centralisation des cptes.

La constituante a donc exprimé certaines des règles qui vont en dépit d’un recul sous la législative et sous la convention vont constituer l’ossature du sys budgétaire classique.