Les relations entre l’État fédéré et le pouvoir fédéral

Les relations intergouvernementales : autonomie et coopération

Qu’est ce qu’on entend par les « relations intergouvernementales » ? il s’agit d’étudier comment les États fédéraux fonctionnent par les mécanismes de coopération entre le pouvoir central et les pouvoirs fédérés
On peut les appeler aussi, dans les pays de langue allemande, le fédéralisme d’exécution.

La tendance au renforcement des compétences fédérales a conduit à une imbrication de plus en plus grande de l’intervention du pouvoir fédérale avec le rôle joué par les États membres ou avec les pouvoirs régionaux.

Il y a donc aujourd’hui un certain éloignement avec une vision fédéraliste traditionnelle qui caractérisait l’État fédéral comme la séparation nette du fédéral et du fédéré. Aujourd’hui ce n’est plus le cas et la règle c’est que les compétences s’entrecroisent, se chevauchent, se mêlent y compris par le fait que les différents domaines de politiques publiques peuvent donner lieu à des compétences soit du pouvoir fédéral soit du pouvoir fédéré.

Il a donc fallu imaginer des procédures pour régler ces rapports de coopération entre le pouvoir fédéral et les pouvoirs fédérés.
Ce problème s’est d’abord posé aux États-Unis, puisque dès avant la Seconde Guerre Mondiale, on a eu un grand nombre d’exemple de programmes fédéraux définis par des lois fédérales qui avait pour objet de permettre au fédéral d’intevenir dans des affaires fédérés au moyen de programme échangeant des financements fédéraux contre la réalisation d’objectifs fixés par la loi fédérale. En particulier, beaucoup de programmes sociaux ont été conçus de cette manière. C’est seulement depuis les années 1970-80 qu’un mouvement en sens inverse a été engagé parfois baptisé du nom de nouveau fédéralisme (rendre des libertés aux États fédérés contre des pouvoirs « confisqués » par Washington). Cette politique a eu pour contenu la réduction ou la suppression de programmes d’intervention dans les domaines sociaux, éducatifs ou sanitaires poursuivis par le domaine fédéral. Il y a toujours un grand nombre de programmes fédéraux qui obéissent à la même logique : des programmes conditionnant certains financements à la poursuite de certains objectifs.

En Allemagne, la définition du fédéralisme était au départ différente mais a conduit à une situation beaucoup plus intégré dans les mécanismes de décision que ce qui s’est passé aux États-Unis. En effet en Allemagne, l’exécution des lois fédérales est une compétence des landers (article 30). C’est par dérogation que la Constitution permet la création d’organismes fédéraux dans ce but (cf. supra). Au contraire, aux États-Unis, il y a eu CS, 1995 qui a jugé que la loi fédérale ne pouvait pas charger l’administration et la police des États de la mise en œuvre de la loi fédérale concernant le commerce des armes (compétence de l’administration fédérale).
Cette compétence d’exécution des landers explique que l’on parle de fédéralisme d’exécution mais ce serait une erreur de considérer qu’ils ne sont que des exécutants.
En réalité, depuis les années 1950, il s’est produit une sorte d’échange tacite : les landers ont accepté la tendance à la centralisation du pouvoir législatif dans la mesure ou, en contrepartie, il pesait de plus en plus sur la législation fédérale. Dans la mesure où ils sont chargés de l’exécution, la pratique s’est imposée qu’ils sont associés à la préparation des politiques fédérales et ceci a pris la forme de l’établissement d’accords passés entre État fédéral et landers de procédure de concertation. Il existe ainsi une série de Comité interministériel de la fédération et des landers qui réunissent pour chaque domaine d’action les ministres respectifs de la fédération et des landers qui examinent ensemble les modalités d’exécution mais également et surtout les grandes orientations de cette législation en vue d’anticiper leur mise en œuvre. Il y a donc une étroite coopération dans l’élaboration et dans la mise en œuvre.
Dans quelques domaines, cela est allé plus loin. Lors de la révision constitutionnelle de 1969, on a introduit ce qu’on a appelé les missions communes de la fédération et des landers. Dans certains domaines, les représentants de la fédération et des landers allaient s’entendre pour définir des programmes d’action commune qu’ils financeraient à égalité. Ont été mises en place des actions communes en ce qui concerne l’enseignement supérieur, l’agriculture et la protection du littoral, le développement économique régional.

Cette réforme d’intégration du pouvoir fédéral et des landers a cependant fini par provoquer une réaction en sens inverse. L’effet négatif de cette pratique est de ralentir considérablement les décisions, d’obliger à rechercher des accords politiques dans la mesure où les majorités des landers ne sont pas les mêmes que la majorité qui gouverne le fédéral. L’idée s’est imposée qu’il fallait libérer le pouvoir fédéral de la pression des gouvernements des landers. C’était le but stratégique de la révision constitutionnelle de 2006.
C’est ainsi que la révision constitutionnelle de 2006 a supprimé les dispositions constitutionnelles qui était à la base des processus de décisions les plus intégrés :
– les missions communes ont été abrogées et les compétences correspondantes sont entrées dans la compétence des landers
– on a également abrogé la catégorie des lois-cadres (principes généraux au fédéral – développement et concrétisation au fédéré). Les matières qui étaient concernés ont été réparties entre compétence concurrente et compétence exclusive des landers
On a ainsi cherché à désimbriquer la gestion des landers et la gestion fédérale.

A cet égard est très symbolique la disposition suivant laquelle dans certaines matières de compétence concurrente, si le législateur fédéral intervient, la loi n’entre en vigueur que dans un délai de 6 mois tandis que le législateur régional peut décider de déroger à cette disposition et de lui substituer des dispositions législatives régionales. Cela met en cause le principe suivant lequel le droit fédéral prime le droit du land (article 31 de la Loi Fondamentale ; cf. supra).

Le système allemand a en fait inspiré l’Espagne mais avec moins de succès. La pratique du régionalisme espagnol a évolué avec le temps vers une certaine forme de fédéralisme mais avec cette particularité que la dynamique politique est toujours celle de la différenciation. Le législateur national, à mesure qu’on transférait des compétences aux régions, a institué des conférences sectorielles dont le but était de permettre l’examen en commun entre le gouvernement national et les gouvernements régionaux des questions les plus importantes de grands secteurs. Ces conférences sectorielles prévues par la loi dès 1983 n’ont été vraiment mis en place qu’à la fin des années 1980 : la mise en place de ces structures prenaient son sens à partir du moment où les transferts de compétences aux régions étaient avancés. Comme en Allemagne, elles se composent du ministre national et des ministres correspondants des différentes communautés autonomes.
Cependant, à côté de ces conférences, on a vu apparaître des organismes mixtes de nature parfois consultative parfois décisoire. On estime qu’il y en a plus de 400. Dans ces organismes se délibèrent, se négocient des politiques, des projets, des financements. Il est devenu habituel que toute loi nouvelle, qu’elle qu’en soit l’objet, prévoit la création d’un Conseil représentatif des collectivités autonomes qui va participer à l’application de la loi nationale.

Cependant, deux inconvénients sont apparus :
1 – il n’est pas très transparent : la multiplication de ces organismes fragmentent le processus de décision sur une base sectorielle
2 – toutes les collectivités autonomes n’ont pas joué le jeu de ces compétences sectorielles : elles sont toutes sur un pied d’égalité mais dans le système espagnol, certains communautés se considèrent « plus égales que d’autres » et privilégient les relations bilatérales avec le pouvoir central plutôt que discuter l’ensemble des sujets avec les autres communautés au sein des conférences sectorielles. Normalement ces conférences doivent se réunir à intervalles réguliers. En fait, quand on regarde leur bilan d’activités : elles se réunissent très peu (1 fois par an dans le meilleur des cas) et elles n’aboutissent pas à des décisions très significatives.

La Constitution laisse à l’État central des pouvoirs significatifs dans certains domaines : enseignement
En revanche, dans d’autres domaines où les compétences et les ressources ont été transférées aux communautés autonomes, l’État central n’a guère de levier pour entretenir la négociation et à partir de ce moment, la conférence sectorielle perd de son poids et de son intérêt.

La loi a également prévu différentes procédures contractuelles. 3 instruments sont prévus :
– accords passés dans le cadre de conférence sectorielle
– accords de collaboration : ils se distinguent par le fait qu’ils ont un caractère bilatéral et doivent prévoir un financement approprié à leur objet. Ils peuvent déboucher à la création d’organismes dotés de la personnalité juridique.
– plans et programmes communs : ils ont aussi un caractère bilatéral.
En principe, toutes ces conventions ont un caractère obligatoire et les litiges peuvent faire l’objet d’un contentieux devant la juridiction contentieuse administrative.

Les accords issus des conférences sectorielles sont exceptionnels. La très grande majorité des accords sont des accords bilatéraux même s’il n’est pas rare que le contenu soit identique : on refait 17 fois le même accord. Ce que cela signifie : c’est le bilatéralisme qui domine.

Les communautés autonomes historiques ont imposé à leur profit le bilatéralisme de manière à faire reconnaître leur particularisme dans le but de pouvoir obtenir certains transferts particuliers de compétences, ce qu’elles ont obtenu. Les autres communautés autonomes se sont alignées sur ces pratiques et les plus puissantes revendiquent les mêmes choses (Andalousie a des revendications semblables à la Catalogne).

Un autre élément témoigne de ce bilatéralisme : absence d’issue des discussions qui ont eu lieu relativement au Sénat espagnol. Au sein de ce Sénat, représentant les collectivités territoriales (à voir), on a créé une commission des communautés autonomes pour leur reconnaître un particularisme. Il n’en reste pas moins que cette commission n’a pas des statut et ne peut pas déboucher sur des délibérations ayant une quelconque autorité. Un certain nombre de décisions visaient à créer une sorte de Bundesrat : une chambre représentant les communautés autonomes et reflèterait la structure constitutionnelle espagnole. Ces projets n’ont pas avancé car la Catalogne, la Galice et le Pays Basque y sont opposés : la formule d’un Sénat signifie égalité de traitement des communautés espagnoles c’est-à-dire abandon du bilatéralisme.

Les relations se sont pacifiées puisque le nombre de recours devant la Cour constitutionnelle a régulièrement diminué. Il y a toutefois des exceptions comme l’ « exceptionnel » arrêt de la Cour constitutionnelle espagnole (cf. supra). Un grand nombre de griefs dirigés contre la loi organique approuvant le nouveau statut de la Catalogne : la Cour rejette la plupart des griefs d’inconstitutionnalité. En ce qui concerne les autres, il faut distinguer deux types de situations :

– dans la plupart des cas, il y a une décision de constitutionnalité accompagnée d’une réserve d’interprétation

Exemple de dispositions du statut prévoyant bilatéralisme avec réserve d’interprétation : un article se rapporte aux fonctions de la Commission mixte des affaires économiques et fiscales (organisme bilatéral) : sa conformité était contestée au motif que la Constitution elle-même prévoit des organismes ayant un caractère multilatéral pour le financement des autonomies. La Cour répond que ces dispositions ne sont pas contraires à la Constitution dans la mesure où elles n’affectent pas les dispositions de la Constitution et ne font pas obstacle au plein exercice de l’État de ses propres compétences.

Autre exemple : le statut de la Catalogne utilise les termes de « nation » et de « réalité nationale » : la Cour répond que ces termes employés dans le préambule du statut sont sans effet car elle a déjà jugé que le préambule de la Constitution espagnole était dépourvu d’effet juridique. Quant à l’emploi dans un autre article, il est compatible avec la Constitution dans la mesure où il s’interprète uniquement dans le sens où il se réfère aux symboles de la Catalogne, définis comme nationalité et intégré dans l’unité indissoluble de l’identité espagnole.

Les cas les plus sensibles ont concerné l’organisation de la justice car ayant pour effet d’exprimer une certaine indépendance alors qu’il y a une seule Justice pour l’ensemble du pays.

Un autre cas porte sur la fonction du défenseur du peuple (article 54 de la Constitution) : défenseur des droits inspiré de l’ombudsman. Dans le statut, il y avait une disposition tendant à limiter son action à l’administration centrale or il est institué pour l’ensemble des administrations publiques y compris celles des communautés autonomes. En réalité, la Catalogne cherchait à instituer un organisme propre à la Catalogne.

En réalité, le Tribunal constitutionnel espagnol laisse intact 90 % du statut de la Catalogne mais il y a eu une portée symbolique très forte qui a été vue par les uns comme un défi à la Catalogne, d’autre comme un coup d’arrêt salutaire aux excès des autonomismes.