Répartition des compétences entre États membres et Union Européenne

La répartition des compétences entre UE et États membres

La répartition des compétences au sein de l’Union Européenne (UE) est essentielle pour comprendre comment l’UE et ses États membres coexistent et collaborent. Il est important de saisir la manière dont les compétences sont réparties entre, d’une part, l’Union européenne et ses institutions, et d’autre part, les États membres.

Statut de l’État membre

Deux enjeux majeurs se dégagent :

  • Typologie des compétences : Il faut distinguer les compétences exclusives de l’UE, celles qui sont partagées avec les États membres, et celles qui sont propres aux États membres. Les compétences exclusives sont celles que seule l’UE peut exercer. Par exemple, la politique commerciale commune relève de la compétence exclusive de l’UE. En revanche, les domaines comme l’agriculture, l’éducation et la culture sont des exemples de compétences partagées où à la fois l’UE et les États membres peuvent légiférer et adopter des actes juridiquement contraignants.
  • Compétences partagées ou concurrentes : Il n’est pas toujours évident de déterminer qui, de l’UE ou des États membres, devrait exercer une compétence donnée. Cela mène à l’application du principe de subsidiarité, qui stipule que l’UE n’intervient que si des objectifs ne peuvent être atteints de manière suffisante par les États membres seuls, que ce soit au niveau central, régional ou local. Le principe de subsidiarité est complémentaire à celui de proportionnalité, selon lequel l’action de l’UE ne doit pas excéder ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités.

la répartition des compétences entre l’Union européenne et les États membres:

L’Union européenne (UE) et ses États membres s’organisent selon le principe de répartition des compétences. Ce principe est inscrit dans les traités constitutifs de l’UE, à savoir :

  • Article 2 du Traité sur l’Union européenne (TUE) : il établit les fondements des compétences de l’UE en se référant aux trois piliers de l’Union.
  • Article 5 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) : il définit les compétences de l’UE de manière restrictive, affirmant que l’UE ne peut agir que dans les limites des compétences qui lui sont expressément attribuées, conformément aux dispositions et objectifs du traité. La Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) a interprété ce cadre en reconnaissant que, au-delà des termes explicites des traités, y compris leur préambule, il est possible de déduire des objectifs implicites.
  • Article 7 du TFUE : il précise que les institutions de l’UE doivent agir dans les limites des pouvoirs qui leur sont conférés.

Le principe fondamental est que, sauf transfert explicite de compétences des États membres à l’UE, les États conservent par défaut le pouvoir d’agir. Ce qui n’est pas explicitement délégué à l’UE demeure de la compétence des États. Ce cadre serait plus simple si une liste exhaustive des domaines relevant des compétences communautaires ou de l’Union existait, mais ce n’est pas le cas.

Le traité opère des distinctions subtiles quant à la manière dont les compétences doivent être exercées par l’UE :

  • Obligation de résultat pour certaines politiques attribuées à l’UE.
  • Pour d’autres domaines, les États membres et l’UE sont censés collaborer pour atteindre les objectifs les plus efficacement possible, sans obligation de résultat.
  • Parfois, bien que les États membres conservent leur compétence, l’UE vient compléter leur action.

Deux éléments ont contribué à clarifier cette typologie des compétences :

  1. La doctrine : Dès les années 1970, s’appuyant sur des modèles existants, notamment celui de l’État fédéral, la doctrine juridique a établi une typologie des compétences communautaires, distinguant les compétences exclusives des compétences partagées ou concurrentes.
  2. L’évolution institutionnelle : Trente ans après, la centralité des compétences a persisté comme question majeure. L’UE a encouragé la Commission à réfléchir sur le classement et les catégories des compétences afin de clarifier la répartition par des listes catégorisées.

Le Traité établissant une Constitution pour l’Europe (TECE), bien qu’ayant échoué à être ratifié, a néanmoins introduit une classification tripartite des compétences :

  • Compétences exclusives
  • Compétences partagées
  • Domaines d’appui, de coordination ou de complément

Pour la première fois, des listes limitatives ont été établies pour les compétences exclusives, reflétant une volonté de clarification plus que d’innovation. Cela a contribué à résoudre certaines interrogations doctrinales.

Aujourd’hui, il est important de reconnaître que les traités subséquents, tels que le Traité de Lisbonne, ont poursuivi cette démarche de clarification et de distinction des compétences entre l’UE et les États membres. Le Traité de Lisbonne a notamment conservé la distinction entre compétences exclusives, partagées et celles de soutien, de coordination ou de complément.

Section 1 : Distinction compétence exclusive et compétence concurrente

I. les compétences exclusives

Les compétences exclusives sont définies par la doctrine juridique comme des domaines où :

  • Un article spécifique du traité confère explicitement la compétence à l’Union européenne (UE).
  • L’UE a une obligation de résultats déterminés.
  • Les États membres se sont entièrement dessaisis de leur compétence, ce qui équivaut à un abandon de leur droit d’exercer leur propre politique dans le domaine concerné.

Cette notion de compétence exclusive a fait l’objet de recherches dès les années 1970, notamment à travers la jurisprudence. Cependant, l’utilisation de cette qualification par la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a été variable et parfois manquait de clarté.

Avant le Traité établissant une Constitution pour l’Europe (TECE), on reconnaissait principalement deux domaines comme relevant de la compétence exclusive de l’UE :

  • La politique commerciale commune, y compris les relations commerciales de l’UE avec des partenaires tiers (États ou organisations internationales), comme l’illustre l’avis de la CJCE du 11 novembre 1975.
  • La conservation des ressources biologiques marines dans le cadre de la politique commune de la pêche, mise en évidence par l’arrêt CJCE Kramer du 14 juillet 1976.

D’autres domaines n’étaient pas aussi clairement établis comme relevant de la compétence exclusive de l’UE.

Avec l’introduction du TECE, l’article 1-13 a clarifié la situation en établissant une liste de matières qui relèvent de la compétence exclusive de l’Union Européenne. Cette liste met en avant cinq domaines de compétences exclusives :

  • Union douanière
  • Établissement des règles de concurrence nécessaires au fonctionnement du marché intérieur
  • Politique monétaire pour les États membres de la zone euro
  • Conservation des ressources biologiques marines dans le cadre de la politique commune de pêche
  • Politique commerciale commune
Le Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE), qui avec le Traité sur l’Union Européenne (TUE) forme la base constitutionnelle de l’UE, établit différentes catégories de compétences: les compétences exclusives, les compétences partagées et les compétences d’appui, de coordination ou de complément.Les compétences exclusives sont celles où seule l’Union européenne est autorisée à légiférer et à adopter des actes juridiquement contraignants. Les États membres ne peuvent le faire eux-mêmes que s’ils sont habilités par l’Union ou pour mettre en œuvre des actes de l’Union.Selon l’article 3 du TFUE, l’Union dispose de compétences exclusives dans les domaines suivants :
  1. L’union douanière: L’UE a la compétence exclusive pour établir les tarifs douaniers et toutes les autres réglementations concernant le commerce de marchandises qui traversent les frontières de l’UE.
  2. La politique commerciale commune: L’UE a la compétence de négocier et de conclure des accords internationaux en matière de commerce et de services avec des pays non membres de l’UE.
  3. La politique de la pêche en haute mer: L’UE peut réglementer l’accès aux eaux internationales et gérer les stocks de poissons migrateurs et ceux qui ne sont pas exclusivement dans les eaux territoriales d’un seul État membre.
  4. La politique monétaire pour les États membres ayant adopté l’euro: L’UE gère l’euro et détermine la politique monétaire pour les pays de la zone euro.
  5. La conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pêche: L’UE a le droit de gérer l’utilisation des ressources marines au sein de ses eaux pour garantir la durabilité environnementale et économique.
En plus de ces domaines spécifiquement énumérés dans le TFUE, il y a d’autres domaines qui, par jurisprudence ou par développement ultérieur de l’acquis communautaire, pourraient être considérés comme des compétences exclusives de l’Union. Cependant, ces cinq domaines sont clairement identifiés dans le traité comme relevant de la seule compétence de l’Union Européenne.Lorsque l’Union exerce une compétence exclusive, les États membres sont empêchés d’agir, sauf s’ils sont expressément autorisés par l’Union ou pour mettre en œuvre des mesures décidées au niveau de l’UE. Cela assure une politique et une législation uniformes dans ces domaines, évitant les conflits de réglementation entre les États membres et l’Union.

II. Les compétences concurrentes

Le Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE), qui est l’un des traités fondamentaux de l’Union européenne (UE), définit le cadre juridique et institutionnel de l’UE. Il précise les domaines de compétence entre l’Union européenne et les États membres. Ces compétences sont classées en trois grandes catégories : les compétences exclusives, les compétences partagées et les compétences d’appui, de coordination ou de complément.

Les compétences concurrentes, ou partagées, sont celles où à la fois l’UE et les États membres peuvent légiférer et adopter des actes juridiquement contraignants. Cependant, une fois que l’UE a exercé sa compétence dans un domaine concurrent, les États membres ne peuvent agir que si l’UE a décidé de ne pas exercer sa compétence ou si elle a cessé d’exercer sa compétence.

Les domaines de compétence partagée entre l’UE et les États membres comprennent de vastes secteurs comme :

  1. Le marché intérieur
  2. La politique sociale, pour les aspects définis dans ce traité
  3. La cohésion économique, sociale et territoriale
  4. L’agriculture et la pêche, à l’exception de la conservation des ressources biologiques de la mer
  5. L’environnement
  6. La protection des consommateurs
  7. Les transports
  8. Les réseaux transeuropéens
  9. L’énergie
  10. L’espace de liberté, de sécurité et de justice
  11. Les domaines de la recherche, du développement technologique et de l’espace (bien que dans ces domaines, l’exercice de la compétence par l’UE n’exclut pas les initiatives des États membres)
  12. La santé publique, pour les aspects définis dans le TFUE
  13. L’éducation, la formation professionnelle, la jeunesse et le sport

Quand une action au niveau européen est jugée nécessaire, en vertu du principe de subsidiarité, l’UE peut intervenir dans ces domaines. En principe, l’UE ne doit agir que si et dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, soit au niveau central, soit au niveau régional et local, mais peuvent, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, être mieux atteints au niveau de l’Union.

Section 2 : Les compétences des États au regard de l’attribution des compétences au sein de l’UE

Les compétences des États par rapport à l’attribution des compétences au sein de l’Union Européenne

Des auteurs et des politiques considèrent qu’au-delà d’un certain nombre de transferts de compétences, il ne s’agit pas simplement d’une accumulation, mais bien d’un transfert de souveraineté des États vers les communautés et vers l’Union Européenne. Cela s’inscrit dans une conception spécifique de la souveraineté, selon laquelle un État ne peut pas abandonner sa souveraineté de manière inconsidérée. Une telle décision doit être l’émanation de la volonté populaire ou nationale. Sans un engagement explicite et délibéré de transfert de souveraineté, les peuples des différents États membres devraient consentir à abandonner leur souveraineté propre.

Juridiquement, la souveraineté reste intacte tant qu’elle n’est pas expressément cédée. La question fondamentale est de déterminer ce qu’il reste aux États après de tels transferts : cela dépend si nous sommes en présence d’une compétence exclusive ou partagée, et de la mesure dans laquelle l’Union exerce effectivement ces compétences.

En matière de compétence exclusive, son transfert équivaut à un renoncement par l’État à l’exercice de cette compétence. Il n’y a aucun domaine parmi les cinq listés dans le Traité établissant la Communauté Européenne (TECE), pour lesquels l’Union n’exerce pas effectivement sa compétence. La Communauté peut ponctuellement habiliter les États à adopter des mesures, mais ceux-ci agissent alors comme agents exécutifs de l’Union, exécutant une décision indépendante de leur législation nationale. Cette situation a été illustrée dans l’arrêt CJCE du 15 décembre 1976, DONCKERWOLCKE.

Dans le cas d’un transfert de compétences relevant des compétences partagées, on observe a priori un partage de compétences, ce qui signifie, selon le TECE (1-12), que l’Union et les États membres peuvent légiférer et adopter des actes contraignants dans ces domaines. Le principe de subsidiarité détermine qui doit intervenir. Si l’Union est déjà intervenue et a adopté des actes, les États ne peuvent plus exercer leurs compétences de manière individuelle, sauf si l’Union renonce à exercer sa compétence, une option qui n’est pas disponible dans le cadre de la compétence exclusive. Ce principe a été souligné dans l’arrêt CJCE du 30 janvier 1974, ZUCKER.

Le troisième aspect concerne le droit transitoire ou résiduel. Lors des premières phases de la construction communautaire, une période transitoire s’est conclue en 1969, durant laquelle toutes les compétences transférées n’étaient pas encore exercées au niveau communautaire. Durant cette période, les États légiféraient en attendant les mesures de la Communauté. Ce schéma se répète lors de chaque nouvel élargissement de l’UE, où les nouveaux États membres ne sont pas immédiatement soumis à l’ensemble des obligations communautaires, conduisant à des périodes de transition adaptées, souvent accompagnées de stratégies de préadhésion pour les ensembles importants de pays élargissant l’Union.

Certains domaines restent de la compétence exclusive des États, souvent accompagnés de coordinations ou coopérations. La législation communautaire peut influer sur certains domaines, entraînant la mise en place de mécanismes conventionnels, comme le mandat d’arrêt européen dans le domaine pénal.

Le principe de loyauté communautaire exige que les États membres exécutent leurs obligations communautaires et s’abstiennent de toute action susceptible d’entraver les objectifs de l’Union.