Les sources du droit budgétaire

 L’environnement juridique et politique du droit budgétaire

On a des règles juridiques qui encadrent l’argent qui sorte et l’argent qui rentre des caisses publiques. C’est le droit public financier. On a un environnement politique de ce droit public financier. En fonction des conceptions de la société, de l’intérêt général, du rôle de L’État, des citoyens on a un phénomène financier qui va être différent. Des États sont plus libéraux qu’interventionnistes.

 

Section 1 – L’environnement juridique

 

De plus en plus, les règles du droit financier ont acquis une valeur supra-législative, soit un phénomène de constitutionnalisation du droit public financier.

 

Par. 1 – Constitutionnalisation des sources du droit public financier

A) La Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen

 

Principalement, une des premières revendications des révolutionnaires est une revendication fiscale. Pas mal d’articles ont trait aux impôts et aux finances

Articles 12 à 15.

12 : pour financer les dépenses de sécurité, plus globalement des dépenses publique il faut une contribution commune ; principe de nécessité d’impôts

13 : cette contribution commune doit être répartie de manière égale entre les citoyens. C’est le principe d’égalité devant l’impôt.

14 : ce sont les citoyens qui consentent à l’impôt par leur représentant autrement dit le Parlement qui vote la loi. La loi est compétence en matière fiscale et plus globalement en matière financière. C’est le principe de la légalité de l’impôt.

15 : tous les citoyens ont le droit de contrôler l’utilisation de l’argent public. C’est le principe de contrôle en droit public financier.

B) La Constitution de 1958

 

Elle pose trois idées en matière financière. La première étant la plus importante.

1- Compétence générale du Parlement en matière financière : reprise et détails du principe de légalité.

A34 : Article fondamental qui pose les principes de légalité en matière financière : La loi est compétence en matière fiscale ; compétence législative.

Pour déterminer les charges et ressource de l’Etat. C’est aussi la loi qui est compétente mais c’est une loi spéciale appelée « loi de finances ». Par analogie une loi ordinaire ne peut pas déterminer les charges et ressources de L’État.

Pour déterminer les ressources et les charges de la sécurité sociales, c’est aussi la loi qui est compétente mais c’est aussi une spéciale appelée « loi de financement de la sécurité sociale ».

Pour déterminer les prévisions pluriannuelles des finances publiques, il existe encore une autre catégorie de loi appelée « loi de programmation des finances publiques ». Le cœur de ces lois de programmation de finances publiques a pour objectif fondamental d’atteindre l’équilibre budgétaire.

Les finances publiques concernent toute l’administration publique.

A72 : Les collectivités locales :

Le terme de loi de finances locales n’existe pas. Ce n’est pas le Parlement qui vote les fiances des CT. Principe de libre administration des collectivités territoriales. Est-ce que les compétences financières des CT s’exercent de manière indépendante ? Non : dans les conditions de la loi. Les compétences financières des CT s’exercent par détermination de la loi. Il existe des lois qui encadrent l’autonomie financière des CT.

On peut dire de manière un peu générale des toutes ces lois-là sont des « lois financières ». (Ne pas réutiliser)

2- La priorité accordée à l’Assemblée nationale

Parlement bicamérale. En cas de divergence entre l’Assemblée et le Sénat, c’est l’Assemblée qui a le dernier mot.

3- Contrôle et évaluation des finances publiques

Reprise de l’A15 de la DDCH en détails. Deux articles ajoutés en 2008 dans la Constitution qui reprennent cette thématique.

47-2 : la Cour des comptes a un rôle central dans le contrôle et l’évaluation des finances publiques 48 : pose que dans le travail parlementaire, il y a au moins une semaine sur quatre réservée aux contrôles à l’évaluation de l’action publique, des politiques publiques…etc.

 

C) Les lois organiques : Des constitutions financières

 

L’idée première d’une Constitution est d’organiser le pouvoir et d’octroyer des droits et des libertés aux citoyens. C’est une thèse synthétique. Elle pose des principes généraux. Pour les détails, elle revoie l’application à des lois organiques. On retrouve plusieurs lois organiques qui viennent détailler ce que dit la Constitution en matière financière. Les lois organiques s’imposent aux lois, elles ont une valeur supra-législative.

En matière financière, l’article 34 et 72 fait référence à des lois organiques. On autant de lois organiques que d’administration publique.

1- La loi organique qui concerne L’État : la LOLF (Loi organique relative aux lois de finances)

Cette LOFL date du 1er aout 2001. Le texte précédent était une ordonnance organique de 1959.

Pourquoi cette réforme de la LOLF ?

Au cœur de la LOLF les deux grands objectifs qui sont :

Premièrement, redonner plus de pouvoir au Parlement en matière de loi de finance

Secondement, Un changement dans la logique de budgétisation. En terme plus concret on dit qu’en 2001 on est passé à une logique de budgétaire par les moyens à une budgétisation par les résultats. L’idée derrière est une logique de performance. L’argent de la loi de finances est donné aux ministres avant 2001. La loi de finances octroyait des moyens aux ministères autrement des enveloppes budgétaires de x milliards. Il y avait une espèce de présomption que l’argent allait être bien utilisé. Depuis 2001, la loi de finances donne toujours de l’argent aux ministères dans l’objectif de résultats à atteindre ; logique de performance de l’action publique. Ce sont toujours des enveloppes budgétaires de x milliards pour atteindre tel ou tel objectif précis. Exemple : ministère des transports diminuent les morts sur la route, construit des lignes de TGV. A posteriori, on va vérifier que les objectifs sont atteints. Idée de logique vertueuse ; L’État doit rendre des comptes principalement au Parlement et à la Cour des comptes.

2- La loi organique qui concerne les finances locales

Elle date du 29 juillet 2004. Elle organise les compétences financières des collectivités locales. On trouve les principes généraux sur les budgets locaux, à quel fréquence, quels sont les impôts locaux, les dépenses obligatoires, les dépenses interdites, etc.

3- Loi organique qui concerne la sécurité sociale

Deux lois organiques se sont succédé. Une première du 22 juillet 1996 et une seconde du 2 aout 2005. Elles viennent détailler le régime juridique des lois de financement de la sécurité sociale.

4- La loi organique qui concerne l’ensemble des administrations publique :

Elle s’appelle LORPGFP: Loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des fiances publique date du 17 décembre 201.elle détaille le régime juridique des lois de programmations des finances publiques qui concernent l’ensemble des finances publiques.

TSCG : Traité sur la stabilité et la coordination et la gouvernance signée en mars 2012 eu sein de l’UE suite aux crises dettes publiques. Les signataires s’engagent à adopter dans leurs droits nationaux des dispositions qui vont tendre à faire respecter l’équilibre budgétaire. La France a dit qui le respect du TSCG passe par la LORPGPFP. Le lien entre les deux est l’équilibre budgétaire. Au cœur des lois de programmation reposent l’équilibre budgétaire.

Les lois de programmation sont tri annuelles. Exemple : la loi de programmation de 2013 concernera 2014, 1015 et 2016. Si les lois de programmation étaient contraignante dans l’objectif de faire respecter l’équilibre, on aurait des trajectoires de déficits à faire respecter. Quelle est la valeur juridique de ces lois de programmation par rapport aux autres lois financières ?sont-elles contraignantes ?

Admettons qu’en 2014, le Parlement vote la loi finance avec un déficit de -2% et la loi de programmation vote une loi de finance de -3%. Ce serait la loi de programmation qui l’emporterait. La loi de programmation n’est pas vraiment contraignante, c’est un cadre d’orientation mais elle ne s’impose pas aux lois de financement annuelles. Différence entre la théorie et les effets juridiques.

D) Les contraintes européennes

 

1- Le droit fiscal

Le droit fiscal français est peu contraint par les normes européennes car il y a eu très peu d’harmonisation fiscale. Exception faite pour la TVA. La France peut changer sa TVA mais doit rester dans la marge de manœuvre exigée par l’Union Européenne.

En Irlande, l’impôt sur les sociétés est environ 15% là ou en France il est entre 30 et 40%. On voit bien qu’ici, la fiscalité est une limite de l’Union et pose la concurrence fiscale entre les États membres

 

. 2- En matière de finances publiques

Les contraintes européennes sont plus importantes. Le pacte de stabilité de croissance de 1997 est le texte central. Les États signataires devaient respecter deux seuils : tout d’abord un plafond en termes de déficits publics. Chaque État membre ne doit pas avoir un déficit public annuel qui ne dépasse pas 3%. La dette publique de chacun des États membres ne doit pas dépasser 65% de son PIB. Ces seuils ne sont pas respectés. Pendant une bonne dizaine d’années, ces contraintes existaient mais elles n’étaient ni respectées ni appliquées. Les sanctions n’ont jamais été respectées. Depuis la crise, on essaie de forcer les États européens à respecter ces seuils et à les rendre plus contraignants.

Est-ce qu’un jour un Etat sera vraiment sanctionné ? La tendance est au oui. La sanction du nonrespect du seuil est une sanction financière. De plus en plus, il y a une volonté de changer les sanctions par une privation de droit de vote dans les institutions européennes.

 

E) Les lois ordinaires et lois financières

 

En matière fiscale, n’importe qu’elle loi est compétente, c’est-à-dire soit une loi financière soit une ordinaire. En revanche, dès l’instant où vous êtres dans un domaine budgétaire particulier, des lois particulières interviennent. Une loi ordinaire n’est pas compétente pour déterminer les ressources et le charges de l’Etat ou des collectivités territoriales… obéissent à des lois particulières.

L’idée générale sur l’existence des lois fiscales et financières doivent respecter les contraintes supralégislatives. Mouvement de constitution ou de supra législation de

La plupart des principes financiers sont des principes à valeurs constitutionnelles, à valeur supralégislative.

 

Section 2 – L’environnement politique

C’est politique au sens noble et pas politicienne, ce qui veut dire qu’en fonction des conceptions que l’on a du rôle de l’Etat, de l’intervention public, on a un phénomène financier qui va varier de façon plus ou moins important. Dans une conception interventionniste on aura plus de dépenses publics donc plus de recettes public et à contrario, si c’est plus libéral alors moins de dépenses publiques et moins de recettes publiques.

Ex : Le taux de prélèvement obligatoire sur PIB, en France est autour de 45% ; aux USA, le même rapport est de 25%.

Par. 1 – Approche politique du phénomène financier

Dans toute société, dans tous pays, on a des individus avec intérêts privés avant tout. La question qui se pose est celle de l’intérêt général ou la régulation de la société est : comment à partir d’intérêts individuels on a l’harmonie de la société ? La conception diffère et c’est en fonction de celle-ci que le phénomène financier va varier.

On a deux façons de concevoir l’intérêt général :

Volontariste ou interventionniste : pour faire triompher l’intérêt général il faut absolument l’intervention de l’Etat

Libéral : il faut laisser les interactions d’intérêts personnels interagir et de cela apparaitra l’intérêt général naturel. Le rôle de l’Etat devient alors plus faible.

Il découle du volontarisme un rôle beaucoup plus important de l’Etat et au niveau financier, on va avoir plus de dépenses publiques et en amont plus de recettes publiques.

Par. 2 – Approche pratique du phénomène financier

On a deux temps :

La crise de 1929 et la montée du keynésianisme : il faut que l’Etat intervienne et dirige l’économie. Ainsi, triomphe de l’interventionnisme. Ici, l’Etat est bien le titulaire de l’intérêt général. Suite à ces thèses, on a le développement des Etat providence où l’Etat prend en charge la santé, la retraire, les transports, la culture, etc… Ce triomphe-là est international, même dans les Etats anglo-saxons.

A partir des années 1970-1980 avec une remise en cause du rôle de l’Etat, du keynésianisme avec les politiques de règlementation, dérégulation, libéralisation avec l’idée qu’il faut faire reculer le rôle de l’Etat. Dans ces années-là, on a eu un très relatif recul de l’Etat. Au niveau financier, on a eu une stagnation des prélèvements obligatoire, voire une petite diminution dans les pays Anglo-saxons.

Par ailleurs, Avec la crise de 2008, on aurait pu penser à un nouveau rôle interventionniste de l’Etat. En pratique, depuis 2008, on ne constate pas de changements radicaux notamment au niveau financier. Depuis 2008, il y a seulement une toute petite remontée des prélèvements obligatoires dans les pays occidentaux. Aujourd’hui on considère que le taux de prélèvement obligatoire est déjà assez important pour pouvoir l’augmenter encore plus.

Est-ce qu’on va, en Europe, mettre en place un vrai fédéralisme avec une régulation européenne ?

Par. 3 – Approche française du phénomène financier

Traditionnellement la France défend une intervention de l’Etat, il faut que ce dernier impose l’intérêt général. C’est pour cela qu’on a pas mal de recettes et dépenses publiques.

Dans l’intervention publique, on a un rôle central de l’Etat. Depuis une trentaine d’année, on considère toujours que l’Etat doit imposer l’intérêt général mais le rôle de l’état dans l’intervention publique tend à diminuer au profit des collectivités territoriales.

Non seulement l’Etat est remis en cause par le bas avec la décentralisation mais aussi par le haut par le rôle croissant de l’Union Européenne. C’est ça aujourd’hui le cadre général.

 

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