Structure et composition des Organisation Internationales

LES ORGANISATIONS INTERNATIONALES : STRUCTURE ET COMPOSITION

C’est la structure de l’Organisation Internationale, avec tout l’appareil administratif qui s’en suit qui va distinguer l’Organisation Internationale d’un simple forum de discussion. La structure institutionnelle assure un suivi et une action de l’Organisation Internationale.

Le besoin de cette structure se fait sentir quand on a par ex un accord multilatéral qui suppose un certain suivi dans l’action. Il y a plusieurs moyens d’assurer ce suivi comme par ex les conférences des Etats parties (les Etats se réunissent pour mettre à jour la convention).

Le besoin institutionnel s’est fait sentir notamment avec l’accord du GATT signé en 1947. Il devait à l’origine donner naissance à une Organisation Internationale, ça a échoué. Cet accord sur le commerce international s’est développé, est né le besoin d’un suivi plus régulier, d’une institutionnalisation du règlement des différends. Ce sont les accords de Marrakech de 1994 qui donneront naissance à l’OMC en 1995.

— La structure organique est la marque de l’Organisation Internationale.

D’autres cours de DROIT INTERNATIONAL PUBLIC

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– Droit international public

• 1 Création des organes

Il y a deux façons de créer des organes. Il y a les organes prévus par les traités constitutifs eux-mêmes. Il a été reconnu assez vite par la pratique (et parfois même par les traités) que des organes pouvaient être crées à la demande pour assurer l’accomplissement des missions attribuées à l’Organisation Internationale.

1. Organes statutaires

Ce sont ceux qui ont été prévus par le traité originaire. Le traité de base prévoit la création d’organes, c’est pourquoi ces organes sont souvent appelés «organes originaires» (à l’ONU ce sont les organes principaux = la qualification d’organe principal n’a pas d’incidence). L’appellation d’organe statutaire est préférable. Le traité de l’Organisation Internationale peut être modifié et, ces modifications peuvent prévoir la création d’organes et donc consacrer l’existence d’organes qui seront intégrés dans le traité. Ca a été le cas très fréquemment pour la CE et l’Union Européenne. A l’origine, il y avait 4 organes statutaires et, au fil des ans, des institutions ont été créées. C’est par exemple le cas du Tribunal de première instance évoqué dans l’Acte Unique Européen et institutionnalisé dans le traité de Maastricht. C’est aussi le cas de la Cour des Comptes, de la BCE…

— Le fait que ces organes soient intégrés dans le traité de base consacre l’organe et le rend pérenne. Une fois qu’un organe est prévu par un traité, il est difficile de le faire disparaitre (sauf exemple du Conseil des Tutelles de l’ONU mais seulement car il n’y a plus d’Etats sous tutelle).

1. Organes dérivés ou subsidiaires

L’appellation « d’organe dérivé » est meilleure, elle marque bien le mode de création. L’appellation d’organe subsidiaire met plutôt l’accent sur les conséquences du mode de création et peut provoquer une confusion avec les institutions spécialisées.

Qu’est ce qu’un organe dérivé ? Lors de la vie de l’Organisation Internationale, il peut paraitre nécessaire d’ajouter des éléments à la structure initiale car elle peut se révéler soit insuffisante, soit inadaptée. Et, si à chaque fois qu’il y a difficulté, il fallait réviser les traités originaires, ce ne serait pas pratique, flexible et ne permettrait pas de répondre à un besoin immédiat. C’est pourquoi, les traités prévoient souvent la possibilité pour les organes de l’Organisation Internationale de créer des organes dérivés (le traité constitutif peut aussi prévoir l’impossibilité de créer de tels organes). Par exemple, l’Acte Unique Européen prévoyait que puisse être crée le tribunal de première instance. La création de ces organes dérivés résulte alors d’un acte unilatéral de l’Organisation Internationale (la création n’est plus conventionnelle). Cette possibilité est prévue de manière plus spécifique dans la charte des Nations Unies (art 7§2). Les organes peuvent créer des organes dérivés. Et, de manière générale pour l’Assemblée Générale et Conseil de sécurité peuvent créer des organes subsidiaires nécessaires à l’exercice de leurs fonctions. C’est sur cette base que l’Assemblée Générale a par ex crée la commission du Droit International en 1947qui prend en charge une des missions de l’Assemblée Générale.

L’organisation peut aussi, par un acte unilatéral supprimer l’organe dérivé le cas échéant. C’est assez rare. Soit on crée un organe pour un besoin permanent et il a donc vocation à perdurer (commission du Droit International, CNUCED = commission des Nations Unies pour le commerce et le développement, tribunal administratif des Nations-Unies). Souvent, les organes dérivés se voient attribuer une mission limitée dans le temps (ex des tribunaux pénaux internationaux crées par les Nations-Unies). Une fois qu’ils auront accomplis leur mission, ils disparaitront. On a aussi des organes crées pour une mission spécifique mais qui peuvent être renouvelés, prorogés (OMP: par ex, on a une OMP à Chypre qui existe depuis 1964).

En principe, la survie de l’organe crée, dérivé va dépendre de l’organe qui l’a crée. C’est aussi le cas pour sa mission c’est à dire que l’organe dérivé va devoir répondre devant l’organe qui l’a crée de l’accomplissement de sa mission. Il accomplit une mission par délégation. Mais, les degrés d’autonomie diffèrent (par ex la CNUCED a acquis une grande autonomie vis-à-vis de l’AG). Il y a aussi des organes qui sont autonomes par nature, qui n’agissent pas sous le contrôle de l’organe créateur (ex : tribunal administratif des Nations Unies = il doit avoir un grand degré d’autonomie car il règle les litiges entre le personnel de l’Organisation Internationale et l’Organisation Internationale, aussi le cas des tribunaux pénaux internationaux = simple rapport sur l’activité).

Il faut bien distinguer les organes dérivés des organes crées par des traités autonomes. Certaines organes peuvent être rattachés à une Organisation Internationale mais crées par un traité autonome. C’est par ex le cas de la Cour EDH qui est rattachée au Conseil de l’Europe mais qui a été créée par la Convention EDH de 1950.

Il faut aussi distinguer les organes dérivés des institutions spécialisées. Ce sont des Organisations Internationales autonomes (traité constitutif à part) qui forment un réseau. C’est le réseau des Nations Unies ou « famille des Nations Unies ». Quand on a crée la SDN, le maintien de la paix et de la sécurité internationale était considéré comme uniquement politique. Avec les Nations Unies, on a une conception plus large de ce qui peut contribuer au maintien de la paix et de la sécurité internationale. On crée des institutions pour encourager la coopération dans des domaines susceptibles de provoquer des différends. Au lieu de créer des organes dérivés, les Nations Unies ont crée des institutions spécialisées (FMI, BIRD,FAO, UNESCO, OMS…) avec des compétences spécifiques mais qui doivent travailler en collaboration avec l’ONU. En pratique, on a des organisations excessivement autonomes (FMI, Banque mondiale). Il y a aussi des problèmes de coordination. Les disfonctionnements sont peut être dus à cette spécificité de base qui fait que ces sont des Organisations Internationales autonomes avec des traités constitutifs autonomes, cela a pour conséquence que les membres de ces institutions spécialisées ne sont pas forcément les mêmes que ceux des Nations Unies. Par exemple, le Kosovo est membre du FMI et non de l’ONU. L’autorité palestinienne est aujourd’hui membre de l’UNESCO mais n’a pas la qualité de membre aux Nations-Unies. Il y a souvent instrumentalisation de l’institution spécialisée pour entrer aux Nations-Unies.

Les institutions spécialisées tiennent à garder une certaine autonomie dans leur gestion. Elles ne sont pas des organes dérivés, leur survie ne dépend pas des Nations Unies.

• 2 Composition des organes

Il y a deux types principaux de composition d’organes.

A – Organes interétatiques

Ce sont les organes composés par les représentants des membres des organisations. Ce sont les organes dominants, ils ont véritablement le pouvoir dans l’Organisation Internationale (dès lors que l’Organisation Internationale est dotée d’un pouvoir) la plupart du temps. Mais, il existe un contre-exemple, c’est celui de la CECA (l’organe intégré était détenu par la Haute Autorité qui était un organe intégré).

Au sein de l’organe interétatique, ceux qui délibèrent vont agir au nom de l’Etat qui les a désignés. Ils vont faire valoir la voix de leur Etat dans les Etats. Il y a deux types d’organes interétatiques :

1. Organes pléniers

On les retrouve dans tous types d’ Organisation Internationale. Toutes les Organisations Internationales disposent d’un organe plénier, parfois même de plusieurs. C’est l’organe ou siègent l’ensemble des représentants des membres de l’Organisation Internationale. Souvent, cet organe plénier est nommé « assemblée générale ». Il peut y avoir plusieurs organes pléniers. l’Union Européenne en est l’illustration avec le CUE, le Conseil Européen, et le Parlement Européen. La classification organe plénier/restreint s’applique quel que soit le mode de création de l’organe. On a des organes statutaires pléniers et d’autres organes statutaires restreints (ex: le conseil éco et social). On a aussi des organes dérivés qui peuvent être des organes pléniers, c’est rare (c’est le cas de la CNUCED).

Les missions et les compétences des organes pléniers vont dépendre du traité constitutif ou de l’acte unilatéral qui a crée l’organe dérivé. Les missions sont variables. L’organe plénier statutaire (AG) de manière général dispose du «pouvoir constitutionnel» c’est à dire du pouvoir permettant éventuellement de proposer de s modifications au traité constitutif de l’Organisation Internationale et tout ce qui concerne la gestion de l’Organisation Internationale.

Une des caractéristiques de l’organe plénier est qu’il n’est pas nécessairement permanent, pour des raisons pratiques la plupart du temps. Par ex, l’Assemblée Générale des Nations Unies ne siège que 3 mois par an. Dans le cadre de l’Union Européenne, le Conseil Européen se réunit 4 fois par an. Le CUE n’est pas non plus permanent, il ne siège que de manière ponctuelle (CO RE PER).

Dans la plupart des Organisations Internationales, l’organe plénier n’assure pas la continuité, la permanence de l’Organisation Internationale. Ce problème est souvent pallié par la mise ne place d’organes restreints (à défaut, ce sera l’administration qui sera permanente).

2 – Organes restreints

La plupart des Organisations Internationales prévoient des organes restreints statutaires, voire dérivés. Ce n’est pas le bien fondé de leur existence qui est contesté mais leur composition et le rôle que peuvent jouer ses organes.

Sur un plan technique, l’existence des organes restreints se justifie d’abord car ces organes sont plus faciles à réunir, les délibérations sont facilités (car on est moins nombreux). Il est plus facile d’avoir un organe restreint permanent que plénier.

C’est surtout la justification politique qui est mal perçue. C’est le problème de la composition et du rôle de l’organe restreint. Par exemple, plus l’organe restreint a un rôle étendu, plus sa composition peut être critiquée.

Assez souvent, les organes restreints sont prévus pour en quelque sorte rééquilibrer le poids de certains Etats par rapport aux organes pléniers. Dans les organes pléniers, le principe est l’égalité souveraine des Etats (un Etat, une voix). On va essayer, via les organes restreints d’attribuer un rôle plus important à certains Etats, correspondant à leur importance réelle. La composition du Conseil de sécurité est particulièrement critiquée. L’organe restreint peut être plus ou moins restreint (CS= 15 membres alors que le Conseil Economique et Social compte 54 membres).

Dès lors qu’il y a un organe restreint, les traités constitutifs prévoient toujours une logique de représentation dans la composition de cet organe c’est à dire qu’il doit représenter l’organe plénier. L’organe restreint est toujours élu par l’organe plénier (sauf statut privilégié). La répartition se fait sur des critères géographiques, économiques…Par exemple, les 10 membres non permanents du Conseil de sécurité sont élus sur une base géographique tous les deux.

Il y a parfois un statut privilégié pour certains Etats. Pourquoi ? Car on considère que, compte tenu des pouvoirs de l’organe restreint, il est important que les Etats les plus intéressés puissent concourir aux objectifs de l’Organisation Internationale car d’une part, ce sont eux qui sont susceptibles d’être les plus utiles à l’Organisation Internationale et d’autre part, car le moyen pour une Organisation Internationale d’être efficace est de s’assurer du concours des Etats intéressés. C’est une logique fonctionnelle. Les Etats les plus intéressés peuvent être désignés de manière abstraite. C’est le cas la plupart du temps. Quand un statut privilégié est prévu, il y a participation de droit. Elle est décrite de manière abstraite. Par exemple, à l’OIT, il y un organe restreint appelé Conseil, composé de 24 membres = de droit, les 10 Etats ayant la plus forte production industrielle y siègent. Pour le FMI et la Banque Mondiale, la détermination de 5 Etats au Conseil d’Administration est abstraite = ce sont les 5 plus gros contributeurs au capital du FMI qui y siègent. Le montant des contributions est fixé par le traité constitutif (il peut être éventuellement amendé). Ce traité ne peut être révisé qu’avec l’accord des 5 plus gros contributeurs (USA, Japon, Royaume-Uni, Allemagne, France). Il est impensable d’imaginer que l’un des 5 accepterait de modifier les statuts et ne pourrait ainsi plus siéger au Conseil d’Administration. Ils ont un siège presque automatique.

C’est plus discutable lorsque les Etats qui siègent de droit à l’organe plénier sont nommément désignés dans le traité constitutif. C’est le cas au Conseil de sécurité des Nations Unies = la charte prévoit que les USA, l’URSS, la Chine, la France et le Royaume-Uni sont les membres permanents du Conseil de Sécurité. Cette composition fait l’objet de vives critiques. Leur droit de véto est aussi critiqué. Ca répond à la logique qui prévalait lors de la création des Nations Unies. On peut comprendre cela en considérant que, lorsque l’on créait une Organisation Internationale ayant pour objectif le maintien de la paix et de la sécurité internationale, le cas échéant par des moyens militaires (une armée devait être mise à disposition de l’ONU sous Etat major onusien et sous contrôle direct du Conseil de Sécurité), l’efficacité de l’action de l’ONU et du Conseil de sécurité en particulier reposait sur le consensus entre les principales puissances militaires. Déclencher une opération armée sans l’aval d’une des principales puissances militaires, voire avec son opposition, pouvait créer plus de dégâts. D’où, l’inscription des 5 principales puissances militaires de l’époque dans la charte. Devrait-il aujourd’hui avoir plus de membres permanents au Conseil de sécurité ? Est évoquée la possibilité de doter les BRIC de la qualité de membres permanents mais sans droit de véto.

3. Modes de votation

Cf. chapitre sur l’adoption des actes unilatéraux.

1. Organes intégrés

La particularité de ces organes est d’être composés de personnes ayant la nationalité des Etats membres mais, qui parlent soit en leur nom propre soit au nom de l’Organisation Internationale et, à ce titre, les organes intégrés symbolisent l’autonomie, l’indépendance de l’Organisation Internationale. Ces organes sont composés de personnes neutres ou en tout cas qui ne s’expriment pas sur ordre de l’Etat dont ils ont la nationalité, ils n’ont pas la qualité de représentant, ils agissent en tout indépendance par rapport aux Etats dont ils ont la nationalité. Ce n’est pas une indépendance par rapport à l’Organisation Internationale. L’indépendance par rapport à l’Organisation Internationale n’est consacrée que pour les organes juridictionnels car la nature de la fonction impose une indépendance totale. Cela vaut en particulier pour les Tribunaux Administratifs des Organisations Internationales (qui doivent régler les différends entre l’Organisation Internationale et son personnel).

Cette indépendance vis-à-vis des Etats va être garantie par un statut qui posera des privilèges et immunités plus ou moins étendues selon la place occupée par la personne dans l’organigramme. Ca peut aller jusqu’à une protection égale à celle des ambassadeurs. L’indépendance est inscrite dans les statuts mais après, tout dépend de la personnalité qui occupe le poste. Le statut vient garantir l’indépendance. Pour le reste, si la personne ne veut pas être indépendante, elle ne le sera pas.

Il y a 3 types d’organes intégrés :

1. Les organes de direction

Ce sont les organes suprêmes des Organisations Internationales, la plupart du temps c’est un secrétaire général ou un directeur. Ce sont des personnes désignées selon les procédures prévues par chaque traité constitutif. La plupart du temps, le directeur/secrétaire général est élu par l’organe plénier. A l’ONU, il faut une recommandation du Conseil de sécurité avec droit de véto puis c’est l’Assemblée Générale qui élit le secrétaire. A l’Union Européenne, il y a désignation par le Conseil de l’Europe avec investiture parlementaire. La personne est choisie en fonction de ses compétences personnelles (intuiti personae).

C’est d’avantage un organe exécutif qui va mettre en œuvre la politique de l’Organisation Internationale. Il met principalement en œuvre les décisions des organes interétatiques, il agit sur instruction de ceux-ci.

C’est le secrétaire général qui recrute le personnel de l’ Organisation Internationale, il est à la tête de l’ Organisation Internationale, il a donc un pouvoir hiérarchique sur toute la fonction publique de l’Organisation Internationale. Il a aussi la plupart du temps un pouvoir d’initiative, d’alerte. Il va alerter les organes interétatiques de certains problèmes entrant dans le champ de compétences de l’Organisation Internationale. Il peut mettre tel point à l’ordre du jour. Il peut se voir aussi déléguer certaines missions, c’est souvent le cas. Ça peut conduire à des tensions avec les Etats membres. Ce fut par exemple le cas à l’ONU avec … qui avait une politique qui déplaisait fortement aux USA. Ça a aussi été le cas à l’Unesco = la politique du secrétaire général avait provoqué le retrait des USA et du Royaume-Uni.

— Son pouvoir d’impulsion n’est pas négligeable.

Normalement, l’organe de direction est un organe unipersonnel. L’Union Européenne fait figure d’exception avec un organe collégial. Le traité pour une constitution européenne envisageait de réduire le nombre de commissaires et d’établir un système de rotation. Beaucoup ont dit que ça portait atteinte au poids que pouvaient avoir les Etats. Ca n’a en réalité pas d’importance car les commissaires ne sont pas supposés s’exprimer au nom de leur Etat. Ca montre l’ambigüité relative à ces organes de direction. La question se pose en des termes différents aux Nations-Unies. Aux Nations-Unies, le secrétaire général a toujours été depuis l’origine de la nationalité d’un Etat soit neutre, soit n’ayant pas un poids important sur la scène politique internationale. Il est donc impensable qu’il y ait un jour un secrétaire général de la nationalité de l’un des membres permanents du Conseil de Sécurité. Ce n’est pas le cas au FMI à l’inverse. Ce dernier est la plupart du temps dirigé par des européens.

2 – Les organes administratifs

On retrouve la même ambigüité que pour les organes de direction. C’est tout ce qui forme le personnel de l’Organisation Internationale c’est à dire les personnes placées sous l’autorité de l’organe de direction mais, pas seulement le personnel. On entend par «agent de l’organisation» tout un panel d’individus puisque la CIJ a toujours eu une conception très extensive de cette notion d’agent de l’Organisation Internationale. Dès l’avis du 11 avril 1949, la cour avait considéré qu’était agent toute personne par qui l’organisation agit. Il s’agit donc des fonctionnaires internationaux mais également toute personne qui peut être recrutée même ponctuellement par l’organisation. Sont notamment considérés comme agents de l’Organisation Internationale (et donc sont protégés par des statuts) des experts (qui ont soit un mandat = par exemple les membres de la commission du Droit International élus pour 5 ans oui qui sont soit des experts ponctuels = la question se pose pour les experts désignés par exemple par le comité des DDH qui enquêtent sur le respect des pactes de 1966). Il n’est ainsi pas possible de faire pression sur eux.

On retrouve encore l’ambigüité entre la nationalité et l’indépendance dans le recrutement. Le recrutement dans les Organisations Internationales se fait normalement sur concours (on peut quand même recruter intuitu personae). Ce concours va tout de même être tempéré par une répartition par Etats. On ne parle pas de quottas nationaux mais on les pratique. Ca vient quelque peu fausser les résultats des concours. Par exemple, depuis les élargissements de 2004 et de 2007 de l’Union Européenne, le recrutement dans l’Organisation Internationale se fait principalement dans ces Etats (qui étaient sous représentés, il fallait obtenir une représentation égale de chaque Etat dans l’administration.

Les agents de l’Organisation Internationale ont une obligation de loyauté à l’égard de l’Organisation Internationale. Ils doivent toujours prendre en considération l’intérêt de l’Organisation Internationale. Ils ont aussi des droits sociaux = droit de se syndiquer, droit de grève… Ces droits sociaux ont petit à petit été consacrés, notamment par les TA. Le droit de la fonction publique internationale est à l’origine prétorien. Les Organisations Internationales adoptent de plus en plus des statuts pour règlementer ce droit de la fonction publique internationale. Ils ont aussi des garanties contentieuses c’est à dire qu’ils ont accès aux TA ou en tout cas à un TA. Toutes les Organisations Internationales ne se sont pas dotées de TA mais passent des conventions avec des organisations (notamment Organisation Internationale du Travail) pour dire que les différends les opposant à leur personnel seront réglés par les Tribunaux Administratifs de ces autres Organisations Internationales. Ils bénéficient aussi d’une immunité fiscale (ne paient pas d’impôt dans l’Etat du siège = principe d’égalité des Etats membres). La procédure fiscale peut être un moyen de pression sur les membres du personnel, l’immunité permet donc d’assurer aussi l’indépendance.

3. Les organes juridictionnels

Ils sont doublement indépendants = ils sont indépendants l’égard des Etats dont ils ont la nationalité mais aussi à l’égard de l’Organisation Internationale. Le lien de nationalité soulève des difficultés. Par exemple, la CIJ est supposée être composée de manière à représenter l’ensemble des systèmes juridiques des Etats membres. Mais, elle a depuis sa création en 1946 a toujours eu des juges de la nationalité des membres permanents. Il y a toujours un lien avec la nationalité.

La question s’est posée par la CJUE = on a décidé qu’il y aurait un juge de la nationalité de chaque Etat membre. Cette question de la nationalité transparait ainsi même dans les organes juridictionnels, surtout ceux ayant une compétence très large comme la CIJ. La question se pose moins pour les Tribunaux Administratifs car la compétence est circonscrite au règlement des différends entre le personnel et l’Organisation Internationale.

Souvent, l’organe juridictionnel a une compétence consultative. On peut demander un avis juridique à l’organe juridictionnel.

Enfin, de manière plus récente, ces organes peuvent aussi concerner les individus, soit comme demandeurs (Cours des DDH = CEDH, Cour interaméricaine) soit comme défenseurs particuliers (tribunaux pénaux mis en place par le Conseil de Sécurité).