LA CONSTITUTION BRITANNIQUE : UN MODÈLE NON CODIFIÉ À L’ÉPREUVE DU TEMPS

Le Royaume-Uni représente une anomalie dans le paysage juridique mondial. Alors que la quasi-totalité des démocraties modernes (à l’exception notable de la Nouvelle-Zélande et d’Israël) reposent sur une Constitution codifiée — un document unique et solennel, hiérarchiquement supérieur aux lois ordinaires — le système britannique fonctionne sans un tel texte fondateur. Il est courant d’entendre que le Royaume-Uni n’a « pas de constitution ».

Cette affirmation est juridiquement inexacte. Le pays dispose bien d’une constitution, mais elle est non codifiée (ou coutumière), fluide et organique. Elle ne résulte pas d’un moment révolutionnaire unique (comme 1789 en France ou 1787 aux États-Unis), mais d’une sédimentation historique millénaire. Comprendre ce système exige d’analyser comment l’équilibre des pouvoirs se maintient à travers un enchevêtrement complexe de lois parlementaires, de jurisprudence et de conventions politiques, le tout récemment ébranlé par le séisme du Brexit et l’activisme de la Cour Suprême.

I. LA NATURE COMPOSITE DE LA CONSTITUTION BRITANNIQUE

La constitution britannique n’existe pas « in abstracto » ; elle est la somme de plusieurs sources disparates qui, ensemble, régissent l’État. Elle se définit par sa flexibilité : théoriquement, le Parlement peut changer la Constitution aussi facilement qu’il vote une loi sur la circulation routière. Ce principe découle de la doctrine de la Souveraineté Parlementaire, pierre angulaire de l’édifice.

A. Le Droit Écrit : La « Statute Law »

Si la Constitution n’est pas codifiée dans un seul texte, elle est partiellement écrite à travers des lois fondamentales appelées Constitutional Statutes. Bien que le droit britannique ne reconnaisse pas formellement de hiérarchie entre les lois (pas de distinction formelle entre loi constitutionnelle et loi ordinaire), la jurisprudence récente (notamment l’arrêt Thoburn v Sunderland City Council) reconnaît que certaines lois ont une valeur quasi-constitutionnelle et ne peuvent être abrogées implicitement.

1. Les textes historiques fondateurs

L’histoire constitutionnelle britannique est jalonnée de textes qui ont limité le pouvoir monarchique au profit du Parlement :

• Magna Carta (1215) : Bien que la majorité de ses clauses soient abrogées, elle pose le principe symbolique que le souverain n’est pas au-dessus des lois et garantit le droit à un procès équitable et la protection contre l’emprisonnement arbitraire (Habeas Corpus).
• Bill of Rights (1689) : Issu de la « Glorieuse Révolution », ce texte fonde la monarchie constitutionnelle. Il établit la suprématie du Parlement (vote de l’impôt, liberté de parole dans l’enceinte parlementaire) et limite la Prérogative Royale.
• Act of Settlement (1701) : Il règle la succession au trône et garantit l’indépendance des juges, inamovibles sauf faute grave.

2. Les réformes constitutionnelles modernes

Le paysage constitutionnel a été radicalement transformé depuis 1997, créant une constitution écrite de facto sur de nombreux points :

• Human Rights Act 1998 : Il incorpore la Convention Européenne des Droits de l’Homme (CEDH) dans le droit interne. Il permet aux juges de déclarer une loi « incompatible » avec les droits fondamentaux, forçant politiquement (mais pas juridiquement) le Parlement à la modifier.
• Lois de Dévolution (Scotland Act 1998, etc.) : Elles créent des parlements régionaux en Écosse, au Pays de Galles et en Irlande du Nord, transformant un État unitaire en un « quasi-fédéralisme ».
• Constitutional Reform Act 2005 : Cette loi a mis fin à l’anomalie du Lord Chancelier (à la fois ministre, juge et président de la chambre haute) et a créé la Cour Suprême du Royaume-Uni (opérationnelle en 2009), séparant formellement le pouvoir judiciaire du législatif.
• Fixed-term Parliaments Act 2011 (abrogé en 2022) : Tentative de fixer la durée des législatures, finalement abandonnée pour redonner au Premier ministre la maîtrise du calendrier électoral.

B. La Common Law et la Prérogative Royale

La deuxième source majeure est la jurisprudence. Dans le système de Common Law, les juges ne se contentent pas d’appliquer la loi ; ils dégagent des principes constitutionnels fondamentaux à travers leurs décisions.

1. Le rôle créateur du juge

Les tribunaux protègent les libertés individuelles contre l’arbitraire de l’État. Des principes comme la légalité des actes administratifs (Judicial Review) ou la protection de la propriété privée sont des créations prétoriennes. Récemment, la Cour Suprême a joué un rôle de gardien constitutionnel, notamment lors des affaires liées au Brexit (voir infra), affirmant que le gouvernement ne peut utiliser ses pouvoirs pour frustrer la souveraineté du Parlement.

2. La Prérogative Royale

C’est un vestige des pouvoirs absolus du monarque médiéval. Aujourd’hui, la Prérogative Royale désigne les pouvoirs exercés par le gouvernement (l’Exécutif) au nom de la Couronne, sans nécessiter l’approbation préalable du Parlement. Ces pouvoirs incluent : la déclaration de guerre, la signature de traités internationaux, la délivrance de passeports, la nomination des ministres. Cependant, l’évolution constitutionnelle tend à réduire ce domaine. Par exemple, la convention s’est établie que le Parlement doit être consulté avant un engagement militaire majeur (comme en Irak en 2003 ou en Syrie en 2013). De plus, l’arrêt Miller I (2017) a établi que la Prérogative ne permet pas au gouvernement de modifier le droit interne ou de retirer des droits aux citoyens (en l’occurrence, quitter l’UE) sans une loi du Parlement.

C. Les Conventions Constitutionnelles : Le « Liant » du Système

C’est la partie la plus étrange pour un observateur étranger. Les Conventions Constitutionnelles sont des règles de comportement politique, considérées comme obligatoires par les acteurs (Monarque, Ministres, Parlementaires), mais qui ne sont pas sanctionnables par les tribunaux. Elles assurent la fluidité du système.

• La Sanction Royale : Juridiquement, le Roi a le droit de veto sur toute loi. Conventionnellement, il signe toujours les lois votées (aucun refus depuis la Reine Anne en 1707).
• La Responsabilité Ministérielle : Le gouvernement doit avoir la confiance de la Chambre des Communes. S’il perd un vote de confiance, il doit démissionner.
• La Convention Salisbury : La Chambre des Lords (non élue) ne s’oppose pas en deuxième/troisième lecture à une loi promise dans le manifeste électoral du parti au pouvoir.

La fragilité de ces conventions réside dans le fait qu’elles reposent sur le « fair play ». Lorsqu’elles sont violées (comme lors des débats houleux sur le Brexit en 2019), il n’y a pas de juge pour les faire respecter, créant des crises constitutionnelles.

II. LES DÉFIS CONTEMPORAINS : BREXIT ET TENSIONS INTERNES

La stabilité légendaire de la constitution britannique a été mise à rude épreuve ces dernières années. L’absence de codification, autrefois vue comme une force permettant une adaptation douce, est apparue comme une source d’incertitude majeure face aux crises politiques modernes.

A. Le Choc du Brexit : Une Épreuve de Vérité Constitutionnelle

L’adhésion à la CEE en 1973 avait introduit une source externe de droit supérieur (le droit communautaire). Le Brexit (réalisé juridiquement par le European Union (Withdrawal) Act 2018) a marqué le retour à une souveraineté parlementaire « pure ». Cependant, le processus de sortie a provoqué des conflits institutionnels majeurs entre le Gouvernement et le Parlement, nécessitant l’intervention inédite des juges.

1. L’affaire Miller I (2017)

Le gouvernement de Theresa May souhaitait activer l’article 50 (déclenchant la sortie de l’UE) par la seule Prérogative Royale. La Cour Suprême a jugé que puisque l’adhésion à l’UE avait créé des droits pour les citoyens britanniques via une loi de 1972, seule une nouvelle loi du Parlement pouvait autoriser le gouvernement à supprimer ces droits. Ce fut une réaffirmation éclatante de la souveraineté législative face à l’exécutif.

2. L’affaire Miller II / Cherry (2019)

Dans un contexte de blocage parlementaire, le Premier ministre Boris Johnson a demandé à la Reine de suspendre (proroger) le Parlement pour 5 semaines. La Cour Suprême a jugé cette prorogation illégale et nulle. Elle a posé que la Prérogative Royale est limitée par deux principes constitutionnels : la Souveraineté Parlementaire et la Responsabilité du Gouvernement devant le Parlement. Cette décision est historique car elle montre que même les pouvoirs « politiques » de l’exécutif sont soumis au contrôle du juge s’ils menacent la démocratie parlementaire.

B. La Question de la Dévolution et l’Union

La Constitution britannique doit aussi gérer les forces centrifuges. Bien que le Parlement de Westminster reste souverain et puisse théoriquement abolir les parlements écossais ou gallois, politiquement, cela est devenu impossible. La Convention Sewel prévoit que Westminster ne légifère pas sur les domaines dévolus sans le consentement des parlements locaux. Toutefois, lors du Brexit, Westminster a passé outre le refus de consentement de l’Écosse, rappelant que Sewel n’est qu’une convention et non une loi contraignante (jugement de la Cour Suprême). Cela alimente les arguments en faveur de l’indépendance écossaise, montrant les limites d’une constitution qui repose sur la retenue du pouvoir central plutôt que sur un partage fédéral garanti par un texte écrit.

III. VERS UNE CONSTITUTION ÉCRITE ? LE DÉBAT IMPOSSIBLE

Face à ces crises, la question de la codification (rédiger une Constitution unique comme aux USA ou en France) revient régulièrement dans le débat académique et politique. Pourtant, la probabilité d’une telle révolution demeure faible.

A. Les Arguments en Faveur de la Codification

Les partisans d’une constitution écrite (Libéraux-Démocrates, certains universitaires comme A.C. Grayling) avancent plusieurs arguments clés :

• Clarté et Accessibilité : Actuellement, le citoyen ne peut pas connaître ses droits et le fonctionnement de l’État en lisant un seul document. La constitution est un « mystère » réservé aux initiés.
• Limitation de l’Exécutif : En raison de la fusion des pouvoirs (le gouvernement est issu de la majorité parlementaire) et du mode de scrutin majoritaire, le Premier ministre jouit d’un pouvoir immense, souvent qualifié de « Dictature Élective » (Lord Hailsham). Une constitution rigide poserait des limites infranchissables.
• Protection des Droits : Le Human Rights Act est une simple loi qui peut être abrogée par une majorité simple (ce que certains conservateurs souhaitent remplacer par une « Bill of Rights » britannique). Une constitution codifiée « sanctuariserait » les droits fondamentaux.

B. Les Arguments Contre : Flexibilité et Tradition

Les opposants (Conservateurs, mais aussi une partie des Travaillistes traditionalistes) défendent le statu quo avec vigueur :

• Flexibilité et Évolution : Le système actuel permet une adaptation rapide aux nécessités du temps sans procédure de révision lourde (comme aux USA). Le Royaume-Uni a pu passer d’une monarchie absolue à une démocratie parlementaire sans révolution sanglante majeure ni rupture de la continuité juridique.
• Politicisation de la Justice : Une constitution codifiée transférerait le dernier mot du Parlement (élus) vers les Juges (non élus). On craint une dérive à l’américaine où la nomination des juges à la Cour Suprême devient un enjeu politique partisan majeur, les juges ayant le pouvoir d’invalider la volonté du peuple.
• Pragmatisme : « If it ain’t broke, don’t fix it » (Si ce n’est pas cassé, ne le réparez pas). Malgré les remous, le système fonctionne et garantit la stabilité et l’alternance démocratique depuis des siècles.

C. L’Avenir : Une Codification « Au Fil de l’Eau »

Il est peu probable que le Royaume-Uni se dote d’un « moment constitutionnel » où une Assemblée Constituante rédigerait un texte unique. Le consensus politique nécessaire est introuvable. Cependant, la tendance est indéniablement à une juridicisation accrue. La multiplication des lois constitutionnelles, la création de la Cour Suprême et l’affirmation des droits fondamentaux rapprochent de facto le Royaume-Uni des démocraties constitutionnelles classiques. La Constitution reste non codifiée, mais elle est de plus en plus écrite et de plus en plus contrôlée par les juges, éloignant le pays du modèle pur de la souveraineté parlementaire absolue théorisé par Dicey au XIXe siècle.

IV. LA CONSTITUTION MATÉRIELLE ET LA SOUVERAINETÉ PARLEMENTAIRE AU ROYAUME-UNI

L’originalité du Royaume-Uni réside dans l’absence d’un texte constitutionnel formel, unique et codifié, comparable à la Constitution française de 1958 ou américaine de 1787. La Constitution britannique ne se définit pas par sa forme, mais par sa matière. Elle est un assemblage organique de règles d’origine diverse — législative, jurisprudentielle et coutumière — qui régissent les relations entre les pouvoirs publics et garantissent les droits des citoyens.

Cette « Constitution politique » est le fruit d’une évolution historique lente et continue, sans rupture révolutionnaire majeure ayant nécessité de faire table rase du passé (contrairement aux nations continentales). Les Britanniques perçoivent souvent cette flexibilité comme un avantage pragmatique (« Si ce n’est pas cassé, ne le réparez pas »), bien que l’absence de cohérence d’ensemble et de protection formelle suprême soulève des interrogations récurrentes sur la nécessité d’une codification.

A. Le Dogme de la Souveraineté Parlementaire

La pierre angulaire de l’édifice constitutionnel britannique est la Souveraineté du Parlement de Westminster. Ce principe, théorisé par Dicey au XIXe siècle, signifie que le Parlement détient le pouvoir législatif suprême et absolu.

1. La portée absolue du pouvoir législatif

En théorie classique, le Parlement peut tout faire, sauf se lier lui-même pour l’avenir.

• Il peut légiférer de manière rétroactive (exemple : War Damage Act 1965).
• Il peut modifier ou abroger n’importe quelle règle de Common Law.
• Il peut légiférer de manière extraterritoriale.
• Il peut violer le droit international (dualime oblige, un traité non transposé ne lie pas le juge, et une loi peut déroger à un traité transposé).
• Il peut agir en violation d’une Convention Constitutionnelle (bien que politiquement coûteux).

Ce pouvoir est illustré par l’arrêt Madzimbamuto v Lardner-Burke (1969), où le Conseil Privé a affirmé que même si une loi du Parlement britannique violait une convention constitutionnelle interdisant de légiférer pour la Rhodésie du Sud sans son consentement, les tribunaux devaient l’appliquer. La validité d’une loi parlementaire (Act of Parliament) est incontestable devant les tribunaux : il n’y a pas de contrôle de constitutionnalité des lois.

2. Les tempéraments : la théorie des lois constitutionnelles

Si toutes les lois ont formellement la même valeur (procédure d’adoption identique), la jurisprudence moderne a introduit une hiérarchie implicite. Dans l’arrêt Thoburn v Sunderland City Council (2003), le juge Laws a distingué les « lois ordinaires » des « lois constitutionnelles » (Constitutional Statutes). Ces dernières incluent des textes fondamentaux comme la Magna Carta (1215), le Bill of Rights (1689), les Actes d’Union (1707), le Human Rights Act 1998, ou les lois de dévolution. La conséquence juridique est majeure : une loi constitutionnelle ne peut pas être abrogée implicitement (implied repeal) par une loi postérieure. Pour modifier une telle loi, le Parlement doit le dire expressément.

B. L’Indépendance Judiciaire et la Cour Suprême

L’absence de contrôle de constitutionnalité ne signifie pas l’absence de pouvoir judiciaire. Au contraire, la réforme constitutionnelle de 2005 (Constitutional Reform Act 2005) a marqué une rupture en séparant organiquement le pouvoir judiciaire du législatif.

1. La création de la Cour Suprême (2009)

Jusqu’en 2009, la plus haute juridiction du Royaume-Uni était le Comité d’Appel de la Chambre des Lords. Bien que, par convention, les Law Lords ne participaient pas aux débats politiques, cette confusion des genres était contraire aux standards modernes d’indépendance (notamment l’article 6 de la CEDH). La Cour Suprême du Royaume-Uni, composée de 12 juges, a donc été instituée pour remplacer les Law Lords. Le processus de nomination a été dépolitisé pour garantir l’indépendance. Les juges sont formellement nommés par le Monarque sur recommandation du Premier Ministre. Cependant, le Premier Ministre n’a plus de pouvoir discrétionnaire : il transmet le nom choisi par une Commission de Sélection indépendante. Cette commission examine les candidats sur la base de critères méritocratiques stricts (avoir été juge d’une cour supérieure pendant 2 ans ou juriste qualifié depuis 15 ans). Les juges bénéficient d’une inamovibilité de fait (dum se bene gesserint – tant qu’ils se comportent bien) et ne peuvent être révoqués que par une adresse des deux Chambres du Parlement, procédure rarissime.

2. L’audace des juges : vers une souveraineté partagée ?

Certains juges éminents (Lord Woolf, Lord Steyn) ont émis des obiter dicta suggérant que la souveraineté du Parlement n’est pas absolue. Ils avancent que le principe de Rule of Law (État de droit) est un principe constitutionnel supérieur que même le Parlement ne pourrait violer (ex: abolir le contrôle juridictionnel). Si le Parlement commettait « l’inacceptable », les juges pourraient refuser d’appliquer la loi. Bien que théorique, cette position montre une tension croissante entre la légitimité démocratique du Parlement et la mission de protection des droits des juges.

C. Le Choc du Droit Européen et des Droits de l’Homme

Deux révolutions juridiques ont ébranlé le dogme de la souveraineté parlementaire à la fin du XXe siècle : l’adhésion à l’Union Européenne (aujourd’hui révoquée) et l’incorporation de la Convention Européenne des Droits de l’Homme.

1. La révolution Factortame (1990) et la primauté de l’UE

L’adhésion à la CEE en 1973 (via le European Communities Act 1972) a introduit un ordre juridique supérieur. Le conflit a éclaté avec l’affaire Factortame (1990). Le Parlement britannique avait voté le Merchant Shipping Act 1988 pour empêcher les pêcheurs espagnols (« quota hopping ») d’utiliser les quotas britanniques, en imposant des conditions de nationalité. Cette loi violait le principe de non-discrimination du droit communautaire. La Chambre des Lords, après avoir consulté la CJUE, a fait l’impensable : elle a suspendu l’application d’une loi du Parlement (disapply) car elle était contraire au droit européen. C’était une reconnaissance de facto que le Parlement avait volontairement limité sa souveraineté tant qu’il restait dans l’UE. Toutefois, le Parlement restait libre d’abroger l’acte de 1972 et de quitter l’UE (ce qu’il a fait avec le Brexit), prouvant que sa souveraineté ultime était intacte.

2. Le Human Rights Act 1998 : l’interprétation créatrice

Le Human Rights Act 1998 (HRA) a transposé la CEDH en droit interne, donnant aux juges des pouvoirs quasi-constitutionnels sans instaurer de contrôle d’invalidation.

• Section 3 (Interprétation conforme) : Elle oblige les juges à interpréter les lois, « autant que possible », de manière compatible avec la Convention. Les juges utilisent ce pouvoir pour « torturer » le sens des textes législatifs et les rendre conformes, parfois contre l’intention littérale du Parlement. Exemple : Ghaidan v Godin-Mendoza (2004) : La Chambre des Lords a interprété le mot « époux » dans une loi de 1977 sur les baux locatifs comme incluant les partenaires homosexuels, pour éviter une discrimination (Art 14 CEDH).
• Section 4 (Déclaration d’incompatibilité) : Si l’interprétation conforme est impossible sans dénaturer la loi (Bellinger v Bellinger, 2003), la Cour Suprême peut émettre une Déclaration d’Incompatibilité. Cela n’annule pas la loi (la souveraineté parlementaire est sauve), mais signale au Parlement qu’il viole les droits de l’homme. Politiquement, le Parlement modifie presque toujours la loi ensuite. Exemple : A and Others v Secretary of State (2004) : La détention indéfinie de suspects terroristes étrangers sans procès a été jugée incompatible avec la CEDH, forçant le gouvernement à changer la loi.

D. La Production de la Loi et son Interprétation

Le Parlement se compose de la Reine, de la Chambre des Communes (élue au scrutin majoritaire à un tour – First Past the Post) et de la Chambre des Lords (non élue, composée de pairs nommés et spirituels). Bien que les Communes aient le dernier mot (grâce aux Parliament Acts 1911-1949 qui permettent de contourner le veto des Lords), l’influence révisonnelle des Lords reste forte.

1. Le style législatif et les méthodes d’interprétation

Les lois britanniques sont notoirement longues, précises et verbeuses. Cela s’explique par l’histoire : les juges interprétaient traditionnellement la loi de manière restrictive (comme une intrusion dans la Common Law), forçant le législateur à tout expliciter pour éviter les vides.

Les juges utilisent trois règles d’interprétation classiques :

• Literal Rule : Appliquer le sens littéral des mots, même si le résultat est absurde ou injuste. Exemple : Whiteley v Chappell (1868) : Une loi interdisait d’usurper l’identité d’une « personne ayant le droit de voter ». L’accusé avait voté au nom d’un mort. Il fut acquitté car un mort n’a pas « le droit de voter ». Exemple : London & North Eastern Railway v Berriman (1946) : Pas d’indemnisation pour un cheminot tué en huilant les rails, car la loi protégeait ceux qui « réparaient » ou « posaient » les rails (huiler n’est pas réparer).
• Golden Rule : Permet d’écarter le sens littéral s’il mène à une absurdité manifeste, mais seulement pour choisir un sens secondaire plausible.
• Mischief Rule : Règle plus téléologique (issue de l’arrêt Heydon’s Case, 1584). Le juge cherche le « méfait » (mischief) que la loi visait à corriger. Exemple : Smith v Hughes (1960) : La loi interdisait le racolage « dans la rue ». Les prostituées racolaient depuis des balcons privés vers la rue. La Cour a condamné car le but de la loi était de protéger les passants.

2. La modernisation : L’approche téléologique (Purposive approach)

Sous l’influence du droit européen et du HRA, les juges adoptent de plus en plus une approche finaliste (Purposive approach), cherchant l’intention du Parlement plutôt que la lettre stricte. Un tournant a été l’arrêt Pepper v Hart (1993), qui a autorisé les juges, pour la première fois, à consulter les débats parlementaires (le Hansard) pour éclairer une loi ambiguë.

Des présomptions d’interprétation guident aussi le juge : on présume que le Parlement n’a pas voulu violer le droit international, agir rétroactivement, ou priver le citoyen de l’accès au juge, sauf s’il l’a dit très clairement.

E. La Décentralisation du Pouvoir : Dévolution et Législation Déléguée

L’État unitaire s’est fragmenté. La Dévolution a transféré des pouvoirs législatifs à l’Écosse, au Pays de Galles et à l’Irlande du Nord, mais de manière asymétrique.

1. Le statut des parlements dévolus

Le Parlement écossais dispose d’une compétence générale : il peut légiférer sur tout ce qui ne lui est pas expressément « réservé » (défense, politique étrangère). À l’inverse, l’Assemblée galloise n’avait initialement que des compétences d’attribution (bien que cela évolue vers le modèle écossais). Juridiquement, ces parlements ne sont pas souverains. Leurs lois (Acts of the Scottish Parliament) sont soumises au Judicial Review : la Cour Suprême peut les annuler si elles excèdent les compétences dévolues ou violent les droits de l’homme (contrairement aux lois de Westminster). Cependant, Westminster conserve théoriquement le pouvoir de légiférer pour l’Écosse, bien que la convention (Sewel Convention) veuille qu’il ne le fasse pas sans le consentement d’Holyrood (convention que le Parlement a ignorée lors du Brexit).

2. La Législation Déléguée (Henry VIII Clauses)

Quantitativement, la majorité des normes au Royaume-Uni ne sont pas des lois, mais de la législation déléguée (Statutory Instruments), prise par les ministres sur habilitation du Parlement. C’est nécessaire pour gérer la complexité administrative, mais cela pose un problème démocratique. Certaines lois contiennent des clauses dites « Henry VIII », permettant au ministre de modifier la loi elle-même par simple décret. Le contrôle parlementaire est souvent faible (procédure négative : le texte passe sauf veto), mais le contrôle juridictionnel reste possible (Ultra Vires).