L’expropriation pour cause d’utilité publique

L’expropriation pour cause d’utilité publique est une procédure de puissance publique permettant à l’administration de contraindre une personne, le plus souvent privée, à lui céder la propriété d’un bien immobilier, en vue de la réalisation d’un objectif d’intérêt général et moyennant le paiement d’une indemnité. Cette procédure, souvent perçue comme brutale car elle porte atteinte au cœur même du droit de propriété, constitue l’une des manifestations les plus significatives de la souveraineté de l’État.

Sa justification réside dans la primauté de l’intérêt collectif sur les intérêts particuliers. L’administration doit pouvoir disposer des biens indispensables à l’accomplissement de ses missions (construction d’hôpitaux, d’écoles, de routes, de lignes ferroviaires, ou encore aménagement de zones urbaines), biens dont elle ne dispose pas toujours dans son propre patrimoine.

Le droit français organise cette tension fondamentale entre deux principes de même valeur.

• D’une part, le droit de propriété, qualifié d’ « inviolable et sacré » par l’article 17 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen (DDHC) de 1789, et défini comme le droit « de jouir et disposer des choses de la manière la plus absolue » par l’article 544 du Code civil.
• D’autre part, la nécessité publique, reconnue par ce même article 17 de la DDHC, qui dispose que « nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique légalement constatée l’exige évidemment et sous la condition d’une juste et préalable indemnité« .

L’expropriation est donc une procédure encadrée au plus haut niveau de la hiérarchie des normes. Cette protection est complétée par l’article 1er du premier protocole additionnel à la Convention Européenne des Droits de l’Homme (CEDH), qui garantit le droit au respect des biens et soumet toute privation de propriété à un contrôle de proportionnalité entre le but d’intérêt général poursuivi et les moyens employés.

Pour être comprise, cette procédure doit être clairement distinguée d’autres mécanismes d’acquisition forcée ou de dépossession :

• La nationalisation : Il s’agit d’un transfert forcé d’entreprises privées vers le secteur public, portant principalement sur des biens meubles (valeurs mobilières, actions) et justifié par des objectifs de politique économique (Cons. const., 16 janvier 1982, *Loi de nationalisation*), et non par l’aménagement du territoire.
• La réquisition : Elle permet à l’administration de déposséder une personne de l’usage (réquisition d’usage) ou de la propriété (réquisition de propriété) de biens, mais dans un contexte d’urgence (guerre, crise) et avec un caractère en principe temporaire.
• Le droit de préemption : Il permet à une personne publique de se substituer à l’acquéreur lors d’une vente immobilière. Il ne s’agit pas d’une dépossession forcée, car le droit ne s’exerce que si le propriétaire a *volontairement* décidé de vendre son bien.
• La confiscation : Il s’agit d’une sanction pénale qui prive une personne de ses biens sans aucune indemnité, en raison d’une infraction. L’expropriation, à l’inverse, n’a aucun caractère punitif et repose sur une indemnisation complète.

La procédure d’expropriation, profondément rénovée par une ordonnance du 6 novembre 2014, est désormais codifiée dans le Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique. Ce code structure chronologiquement une procédure complexe qui cherche un équilibre entre l’efficacité administrative et la garantie des droits. Cet équilibre se retrouve dans les caractéristiques organiques de la procédure, tenant aux acteurs qui l’animent (I), ainsi qu’aux personnes et aux biens qui en sont l’objet (II).

I. Les caractéristiques organiques : les acteurs de l’expropriation

La procédure d’expropriation fait intervenir trois rôles distincts, qui peuvent être ou non cumulés : l’initiateur (l’expropriant), l’autorité décisionnaire (l’État) et le destinataire final du bien (le bénéficiaire). Une opération peut impliquer trois entités distinctes, ou une seule (l’État expropriant pour lui-même et étant son propre bénéficiaire).

A. L’initiateur : l’expropriant

L’expropriant est la personne morale qui prend l’initiative de la procédure. C’est elle qui constitue le dossier, justifie l’utilité publique de son projet et demande à l’État de la déclencher. Il peut s’agir d’une personne publique ou, plus exceptionnellement, d’une personne privée.

1. L’expropriant personne publique

Toutes les catégories de personnes publiques peuvent endosser ce rôle : l’État, les collectivités territoriales (communes, départements, régions) et leurs groupements (EPCI), ainsi que les établissements publics.

Leur capacité à exproprier est cependant encadrée par le principe de spécialité :

• Spécialité territoriale : Les collectivités territoriales ne peuvent, en principe, exproprier que pour des opérations situées sur leur territoire et destinées à satisfaire les besoins de leur population. La jurisprudence admet toutefois des exceptions si l’opération profite *principalement* aux habitants (CE, 21 novembre 1977, *Dame Grignard*) ou s’il est impossible de la réaliser sur son propre territoire (CE, 19 septembre 1984, *Larcher*, pour l’extension d’une zone industrielle sur une commune voisine).
• Spécialité fonctionnelle : Les établissements publics (administratifs comme les universités, ou industriels et commerciaux comme la RATP ou la SNCF) ne peuvent demander une expropriation que si celle-ci est nécessaire à l’accomplissement des missions statutaires qui leur ont été confiées (CE, Ass., 18 janvier 1972, *Ministre de la santé publique c/ Sieur Le Dû*).

2. L’expropriant personne privée

Une personne privée ne peut initier une procédure d’expropriation. En vertu du principe d’égalité, une telle prérogative exorbitante ne peut lui être confiée que par une habilitation législative expresse. La loi a ainsi reconnu cette qualité à divers organismes privés chargés d’une mission d’intérêt général :

• Les concessionnaires de travaux publics (par exemple, les sociétés concessionnaires d’autoroutes).
• Les organismes de logement social (HLM).
• Certaines Sociétés d’Économie Mixte (SEML) pour des opérations d’aménagement.
• Historiquement, les caisses de sécurité sociale (CE, 14 mars 1973, *Ancelle*).
• Aujourd’hui, SNCF Réseau, personne morale de droit privé, dispose de ce droit pour les besoins du service public ferroviaire.

B. L’autorité décisionnaire : l’État et le monopole de l’autorisation

Quelle que soit la qualité de l’expropriant, seul l’État, par l’intermédiaire de son autorité exécutive, détient le monopole du déclenchement de la procédure. Cette centralisation se justifie par la nécessité de protéger le droit de propriété contre un éventuel arbitraire des pouvoirs locaux.

1. L’acte d’autorisation : la Déclaration d’Utilité Publique (DUP)

La première phase (administrative) de l’expropriation culmine avec l’édiction de la Déclaration d’Utilité Publique (DUP). Cet acte atteste du caractère d’intérêt général de l’opération et autorise le recours à l’expropriation. Il est précédé d’une enquête publique visant à informer les citoyens et à recueillir leurs observations.

La DUP prend la forme :

• D’un arrêté préfectoral (cas le plus courant).
• D’un décret simple ou d’un décret en Conseil d’État pour les opérations les plus importantes (autoroutes, lignes TGV) ou lorsque le projet a reçu un avis défavorable du commissaire enquêteur.

2. Le pouvoir discrétionnaire de l’État et le contrôle du juge

L’État dispose d’un pouvoir d’opportunité. Le Préfet peut refuser de signer la DUP, même si le projet est légal, s’il l’estime inopportun ou mal ficelé. En cas de recours de l’expropriant contre ce refus, le juge administratif ne censure que l’erreur manifeste d’appréciation (EMA) (CE, 14 mars 1998, *Département de la Vendée*).

À l’inverse, lorsque l’exproprié attaque la DUP devant le juge administratif, celui-ci exerce un contrôle beaucoup plus approfondi, qui a évolué vers une protection accrue du droit de propriété. Le juge vérifie non seulement la légalité formelle de l’acte, mais aussi la réalité de l’utilité publique. Surtout, il applique la théorie du bilan coûts-avantages, issue de l’arrêt fondamental CE, Assemblée, 28 mai 1971, *Ville Nouvelle Est*. Le juge met en balance :

• D’une part, les avantages du projet (son intérêt général, ses bénéfices économiques, sociaux…).
• D’autre part, ses inconvénients (les atteintes à la propriété privée, le coût financier pour la collectivité, les atteintes à l’environnement, les inconvénients sociaux).

Si les inconvénients sont jugés excessifs au regard des avantages attendus, le juge annule la DUP, censurant ainsi l’opération.

C. Le destinataire du bien : le bénéficiaire

Le bénéficiaire est la personne morale qui deviendra propriétaire du bien exproprié. Si, dans la majorité des cas, l’expropriant et le bénéficiaire sont la même personne (une commune exproprie pour construire une école), il arrive qu’ils soient distincts.

1. Le bénéficiaire personne publique

Un expropriant public peut agir pour le compte d’un autre. L’État, par exemple, peut mener une procédure d’expropriation au bénéfice d’une collectivité locale ou d’un établissement public (par exemple, pour la création d’une université).

2. Le bénéficiaire personne privée

C’est l’hypothèse la plus sensible. L’expropriation peut-elle servir à enrichir le patrimoine d’une personne privée ? Oui, mais à la condition stricte que le but d’intérêt général qui a justifié la DUP soit maintenu et que la personne privée soit le support de cet intérêt général. C’est le cas :

• Lorsqu’une personne privée est chargée d’une mission de service public (CE, 28 novembre 1956, *Giraut*, pour un hangar destiné à une société de construction d’hydravions assurant un service postal).
• Dans le cadre d’opérations d’aménagement urbain, où la loi autorise l’expropriation au profit de promoteurs privés chargés de réaliser des logements ou des équipements (article L. 411-1 du Code de l’expropriation).
• Lorsque l’expropriation vise à implanter une entreprise privée si cette implantation revêt un caractère d’intérêt général (création d’emplois dans une zone sinistrée, aménagement du territoire).

3. Le bénéficiaire État étranger

La jurisprudence a même admis qu’une expropriation puisse bénéficier à un État étranger, dès lors que cette opération est prévue par un accord international et qu’elle présente un intérêt public pour la France (CE, 17 avril 1971, *Association de protection des sites corses*, concernant une ligne électrique reliant la France et l’Italie).

II. Les sujets passifs de l’expropriation

L’expropriation vise des personnes, les expropriés, et porte sur des biens. Tous ne sont pas logés à la même enseigne : si les personnes privées sont la cible « naturelle » de la procédure, les personnes publiques peuvent aussi être expropriées, mais dans un cadre beaucoup plus strict qui touche à la nature de leurs biens.

A. Les personnes expropriées

L’exproprié est celui qui subit la procédure et doit céder son bien. En contrepartie, il est le créancier de la « juste et préalable indemnité », fixée par le juge judiciaire, gardien de la propriété privée.

1. L’exproprié personne privée

C’est le cas général. Toute personne privée, physique ou morale (société, association), peut faire l’objet d’une expropriation, y compris si elle est elle-même délégataire d’un service public.

Les personnes de nationalité étrangère propriétaires en France peuvent également être expropriées. Toutefois, leur État d’origine peut avoir signé avec la France un Traité Bilatéral de Protection des Investissements (TBPI). Ces traités prévoient souvent des garanties spécifiques (interdiction de mesures discriminatoires, indemnisation prompte et adéquate), qui peuvent ouvrir à l’investisseur étranger des voies de recours spécifiques devant des tribunaux arbitraux internationaux.

2. L’exproprié personne publique

Une personne publique peut-elle être expropriée ?

• L’État ne peut pas s’auto-exproprier. S’il a besoin d’un bien d’un de ses ministères pour un autre, il procède par une simple modification d’affectation (changement d’utilisation).
• Une personne publique autre que l’État (collectivité, établissement public) peut être expropriée par l’État ou par une autre personne publique.
• Le cas des États étrangers propriétaires en France est particulier. Ils bénéficient de l’immunité d’exécution. L’expropriation est impossible pour les biens affectés à leurs fonctions de souveraineté (dits *jure imperii*), comme les ambassades ou les consulats. Elle redevient possible pour les biens qu’ils détiennent à titre privé (*jure gestionis*), comme un simple immeuble de rapport.

B. Les biens expropriables

La distinction fondamentale du droit des biens publics vient ici limiter drastiquement le champ de l’expropriation.

1. Le principe : les biens immobiliers du domaine privé

L’expropriation vise classiquement les biens immobiliers (terrains bâtis ou non, immeubles) et les droits réels immobiliers (servitudes, usufruit). Elle ne peut porter, en principe, que sur des biens relevant de la propriété privée, qu’ils appartiennent à des personnes privées ou au domaine privé d’une personne publique.

2. L’obstacle indépassable : l’inaliénabilité du domaine public

L’expropriation est une aliénation (une vente) forcée. Or, les biens du domaine public (ceux affectés à l’usage direct du public, comme une route, ou à un service public avec un aménagement indispensable, comme une école) sont protégés par le principe d’inaliénabilité (article L. 3111-1 du CGPPP). Ils sont « hors commerce » et ne peuvent être vendus.

Par conséquent, il est juridiquement impossible d’exproprier un bien du domaine public. Si l’État (pour construire une autoroute) a besoin d’un terrain qui est une route communale (domaine public communal), la procédure d’expropriation est inapplicable.

Pour que le transfert de propriété ait lieu, la commune doit impérativement procéder en deux étapes :

1. La désaffectation : Constater que le bien n’est plus utilisé par le public (par exemple, en déviant la circulation).
2. Le déclassement : Prendre un acte administratif formel (une délibération) qui fait sortir le bien du domaine public pour le faire « tomber » dans son domaine privé.

Une fois le bien dans le domaine privé communal, il redevient aliénable. Il peut alors être cédé amiablement à l’État ou, en cas de désaccord, faire l’objet d’une procédure d’expropriation de droit commun. Des procédures spécifiques de transfert de propriété entre personnes publiques existent également, mais elles se distinguent de l’expropriation classique.

Résumé : L’expropriation, une prérogative au service de l’intérêt général

• L’expropriation est une procédure permettant à l’administration d’acquérir de force un bien immobilier pour un motif d’utilité publique, moyennant une juste et préalable indemnité (Art. 17 DDHC).
• Elle est initiée par un expropriant (public ou privé habilité) mais toujours autorisée par l’État (DUP), sous le contrôle du juge (bilan coûts-avantages, *CE 1971, Ville Nouvelle Est*).
• Le bénéficiaire peut être une personne privée si l’objectif d’intérêt général est maintenu.
• Elle ne peut porter que sur des biens du domaine privé (des personnes privées ou publiques).
• Le domaine public est inexpropriable en raison de son inaliénabilité ; il doit être déclassé au préalable.