Le renforcement du contrôle juridictionnel de l’utilité publique

L’expropriation pour cause d’utilité publique demeure la prérogative de puissance publique la plus emblématique et la plus attentatoire au droit de propriété. Sa légitimité repose entièrement sur la poursuite d’un but supérieur, la « nécessité publique », concept consacré par l’article 17 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789. En droit positif, cette nécessité s’est muée en une notion plus souple, l’utilité publique, dont la reconnaissance formelle, par une Déclaration d’Utilité Publique (DUP), constitue la clé de voûte de toute la procédure.

Pendant plus d’un siècle, le juge administratif, se cantonnant à un rôle de « juge de la légalité », a fait preuve d’une grande déférence envers l’administration, considérée comme seule juge de l’opportunité de ses projets. L’utilité publique était présumée dès lors qu’un intérêt général, même minime, était identifié.

Toutefois, face à l’ampleur des grands travaux d’aménagement de l’après-guerre (les « Trente Glorieuses ») et à la montée en puissance des préoccupations environnementales et sociales, ce contrôle minimal est apparu insuffisant. Le Conseil d’État a donc opéré une véritable révolution en faisant évoluer son office. Il est passé d’une appréciation abstraite (I) à un contrôle concret et multidimensionnel, qui l’amène aujourd’hui à peser minutieusement les avantages et les inconvénients de chaque opération (II).

I. L’appréciation historiquement abstraite de l’utilité publique

Durant la majeure partie du XIXe et de la première moitié du XXe siècle, le contrôle du juge administratif sur la DUP était un contrôle minimum. Refusant de s’immiscer dans ce qui relevait du choix politique, le juge se limitait à un examen in abstracto de la finalité du projet.

A. Un contrôle limité à la nature de l’opération

Le juge vérifiait simplement que l’opération envisagée présentait, « en elle-même », un caractère d’intérêt général. Cette notion était entendue de manière extensive, bien au-delà des seules missions régaliennes ou des services publics traditionnels.

1. La sanction du détournement de pouvoir

Le contrôle se bornait, pour l’essentiel, à sanctionner les illégalités les plus flagrantes, relevant du détournement de pouvoir. Le juge annulait une DUP lorsque l’administration avait utilisé la procédure d’expropriation dans un but exclusif d’intérêt privé ou dans un but d’intérêt public autre que celui affiché.

Par exemple, une expropriation officiellement destinée à l’aménagement d’un terrain de sport, mais visant en réalité à procurer un terrain plus spacieux à un club hippique privé, était annulée pour détournement de pouvoir (CE, 10 mars 1961, Lecoq). En dehors de cette hypothèse de « fraude » administrative, l’utilité publique était quasi-automatiquement reconnue.

2. L’admission large de l’intérêt général

Dès lors que l’opération n’était pas « manifestement inutile » ou purement privée, le juge validait la DUP. Le Conseil d’État a ainsi admis l’utilité publique pour des opérations aux finalités variées, qu’elles soient sociales, touristiques ou économiques :

• La construction d’une auberge de jeunesse (CE, 28 mai 1938, Cambillerie).
• La création d’un centre d’orientation professionnelle (CE, 10 février 1949, De Rothschild).

Dans ces arrêts, le juge se contentait de constater que le projet présentait « en soi » un caractère d’utilité publique, sans analyser ses conséquences concrètes, son coût, ou les atteintes qu’il portait à la propriété privée.

B. La tolérance d’un intérêt privé concomitant

Cette approche abstraite conduisait le juge à valider des opérations même lorsque l’intérêt général se doublait d’un intérêt privé substantiel, voire moteur. La seule condition était que l’intérêt privé ne soit pas exclusif.

Deux arrêts illustrent parfaitement cette tolérance :

• CE, 20 octobre 1971, Ville de Sochaux : Le Conseil d’État valide la DUP d’une déviation routière. Le fait que cette opération profite très largement à la société privée Peugeot (dont les usines étaient situées à proximité) n’enlève rien à l’utilité publique du projet, qui visait objectivement à améliorer la circulation pour tous.
• CE, 13 décembre 1979, Société « Les carrières de la vallée heureuse » : Le juge valide l’utilité publique d’un embranchement ferroviaire destiné quasi-exclusivement à desservir une carrière de marbre privée. Il estime que, si l’entreprise privée en est la principale bénéficiaire, l’opération présente un intérêt général en désengorgeant le réseau routier local du trafic des poids lourds.

Ce contrôle in abstracto, suffisant pour des opérations ponctuelles, s’est révélé inadapté face aux grands projets d’aménagement des « Trente Glorieuses » (autoroutes, villes nouvelles, centrales nucléaires) qui bouleversaient des territoires entiers et soulevaient des contestations majeures. Le juge a donc été contraint de faire évoluer son office pour opérer un contrôle plus approfondi.

II. L’appréciation contemporaine concrète et multidimensionnelle

Le tournant majeur est intervenu en 1971, lorsque le Conseil d’État a accepté de ne plus contrôler seulement le but de l’opération, mais aussi ses moyens et ses conséquences. C’est l’avènement de l’appréciation in concreto, dont la pièce maîtresse est la théorie du bilan.

A. L’avènement du contrôle : la théorie du bilan « coûts-avantages »

Dans son arrêt d’Assemblée fondateur CE, 28 mai 1971, Ville Nouvelle Est, le Conseil d’État a formulé le considérant de principe qui régit encore aujourd’hui la matière. Il juge qu’une opération ne peut être légalement déclarée d’utilité publique que si :

« les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, éventuellement, les inconvénients d’ordre social ou l’atteinte à d’autres intérêts publics qu’elle comporte, ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente. »

Par cette formule, le juge s’octroie le pouvoir de mettre en balance les « avantages » et les « inconvénients » du projet. Il ne se contente plus de constater l’existence d’un avantage ; il le pèse.

Dans l’affaire Ville Nouvelle Est elle-même, le projet impliquait la destruction d’une centaine d’habitations. Le Conseil d’État, appliquant sa nouvelle grille d’analyse, a estimé que, compte tenu de l’importance exceptionnelle du projet (création d’une ville nouvelle et d’un pôle universitaire majeur pour l’équilibre de la région parisienne), ces inconvénients n’étaient pas excessifs. Le bilan était positif, la DUP fut validée.

B. L’approfondissement du contrôle : une analyse multidimensionnelle

Ce contrôle du bilan, qui coexiste avec le contrôle de la nécessité et de l’utilité stricto sensu, est devenu de plus en plus exigeant, intégrant une pluralité de facteurs.

1. Le contrôle de la nécessité de l’opération

Avant de faire le bilan, le juge vérifie si le recours à l’expropriation était indispensable. Le juge censure l’opération s’il s’avère que l’administration « aurait pu réaliser l’opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l’expropriation » (CE, 4 mars 1974, Epoux Tony), par exemple en utilisant des terrains lui appartenant déjà.

Cette vérification est particulièrement poussée lorsque l’opération bénéficie à un acteur privé. Le juge recherche si le bénéficiaire « ne disposait pas lui-même de terrains […] ou qu’il aurait pu acquérir sans qu’il soit besoin de recourir à l’expropriation ». Ce ne fut pas le cas dans l’affaire CE, 19 mai 1999, Commune de Volvic, où la société des eaux de Volvic ne disposait pas d’autres terrains adaptés, mais le principe du contrôle était posé.

2. L’examen des coûts financiers, sociaux et environnementaux

C’est dans l’analyse des « inconvénients » que le contrôle s’est le plus modernisé. Le juge pèse tous les impacts négatifs :

• Le coût financier : Un projet peut être annulé si son coût est « excessivement élevé » par rapport à son intérêt (souvent local) ou à ses bénéfices attendus (CE, 20 octobre 1997, Association contre le projet de l’autoroute transchablaisienne).
• L’atteinte à la propriété privée : L’atteinte peut être disproportionnée non pas en nombre d’expropriés, mais en surface. Le juge a annulé une DUP pour une école de 8 000 m² qui impliquait l’expropriation d’une parcelle de 80 000 m², jugeant le projet démesuré (CE, 11 juillet 2008, Société d’équipement du département de la Réunion).
• Les inconvénients sociaux : Le juge a très tôt pris en compte l’impact sur des populations ou des activités sensibles. Il a ainsi annulé une DUP pour un échangeur autoroutier en raison de ses nuisances (bruit, pollution) sur un hôpital psychiatrique voisin (CE, 20 octobre 1972, Société civile Sainte-Marie de l’Assomption).
• La centralité du coût environnemental : C’est aujourd’hui un facteur déterminant du bilan.
  • Le Conseil d’État a annulé la DUP d’une ligne à très haute tension qui devait traverser le site classé des Gorges du Verdon, jugeant l’atteinte à ce site « exceptionnel » disproportionnée par rapport aux avantages du projet (un simple renforcement du réseau) (CE, 10 juillet 2006, Association interdépartementale… pour la protection du lac de Sainte-Croix).
  • Plus récemment, il a annulé une DUP pour un projet routier impliquant la destruction d’une forêt, estimant que les bénéfices attendus sur la circulation étaient trop incertains pour justifier une atteinte irréversible à un espace boisé protégé (CE, 17 février 2023, Commune de Pfastatt).
  • À l’inverse, dans l’affaire de l’extension de Roland-Garros, le juge a validé la DUP, estimant que les avantages (maintien du tournoi, rayonnement de Paris) l’emportaient sur les inconvénients (atteinte aux serres d’Auteuil), compte tenu des mesures compensatoires prévues (CE, 27 juillet 2022, Association « Non au cumul des mandats et à la corruption »).

C. Les limites et la portée du contrôle actuel

Le contrôle du bilan est un contrôle normal, et non un simple contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation (EMA). Le juge refait l’exercice de la pesée des intérêts.

1. L’intégration du principe de précaution dans le bilan

Le juge a précisé comment le principe de précaution (Art. 5 de la Charte de l’environnement) s’intègre au bilan. Face à un risque incertain (ex: effets des champs électromagnétiques d’une ligne THT), le juge vérifie si l’administration a commis une erreur d’appréciation dans l’évaluation de ce risque. Si le risque, même incertain, est avéré, il est ajouté au « plateau » des inconvénients du bilan (CE, Ass., 11 avril 2013, Association Coordination interrégionale Stop THT).

2. Le refus persistant de contrôler l’opportunité du tracé

Le renforcement du contrôle a une limite claire : le juge se refuse à contrôler l’opportunité du choix d’un tracé ou d’un emplacement. Si l’administration propose un projet (Tracé A) dont le bilan est positif, le juge validera la DUP.

Il refuse d’examiner si un autre projet (Tracé B), proposé par les requérants, n’aurait pas présenté un « meilleur » bilan. Choisir entre plusieurs tracés possibles relève du pouvoir discrétionnaire de l’administration, que le juge ne censure pas (CE, 27 avril 2015, Association France nature environnement).

En conclusion, le contrôle de l’utilité publique, autrefois purement formel, est devenu un contrôle de proportionnalité substantiel, concret et multidimensionnel, où les impératifs de protection de la propriété, de l’environnement et des finances publiques pèsent d’un poids égal à celui des objectifs économiques de l’administration.

Résumé : L’évolution du contrôle de l’utilité publique par le juge administratif

• Le contrôle de l’utilité publique (DUP) est passé d’une appréciation in abstracto à une appréciation in concreto.
• Contrôle in abstracto (ancien) : Le juge ne vérifiait que l’existence d’un intérêt général (CE, Cambillerie 1938) et ne sanctionnait que le détournement de pouvoir (CE, Lecoq 1961) ou l’intérêt exclusivement privé.
• Contrôle in concreto (moderne) : Il repose sur la théorie du bilan « coûts-avantages » (CE, Ass., 1971, Ville Nouvelle Est). Le juge pèse les avantages (intérêt du projet) contre les inconvénients (coût financier, atteintes à la propriété, coûts sociaux et environnementaux).
• Le juge vérifie également la nécessité de l’expropriation (CE, Tony 1974) et l’absence d’alternative sur les terrains du bénéficiaire privé (CE, Volvic 1999).
• Les atteintes à l’environnement (CE, Gorges du Verdon 2006 ; CE, Pfastatt 2023) et le principe de précaution (CE, Stock THT 2013) sont désormais des éléments centraux du bilan.
• Ce contrôle est un contrôle normal (proportionnalité), mais il ne va pas jusqu’à contrôler le choix d’un tracé alternatif (CE, France nature environnement 2015).