La détermination de la compétence juridictionnelle en matière de travaux publics

Le contentieux des dommages de travaux publics (DTP) constitue un pan fondamental de la responsabilité administrative. Il s’agit de l’ensemble des préjudices subis par les administrés du fait de la réalisation d’opérations de travaux publics ou du fait de l’existence, de l’entretien ou du fonctionnement d’ouvrages publics. Historiquement, ce contentieux est même considéré comme le berceau de la responsabilité administrative, sa consécration étant antérieure de plusieurs décennies au célèbre arrêt Blanco (TC, 1873).

Pendant très longtemps, ce régime s’est distingué par sa grande souplesse procédurale, permettant aux victimes de saisir directement le juge administratif. Cette particularité a pris fin avec le décret n° 2016-1480 (dit « JADE ») du 2 novembre 2016. Désormais, le contentieux de la responsabilité extracontractuelle de l’administration, y compris pour les dommages de travaux publics, est soumis à l’obligation d’une demande préalable. L’article R. 421-1 du Code de justice administrative (CJA) impose à la victime de lier le contentieux en adressant une demande d’indemnisation à l’administration. Ce n’est qu’après le rejet (explicite ou implicite) de cette demande que la victime peut saisir le tribunal administratif.

Une fois cette étape procédurale franchie, la question centrale demeure : quel juge saisir ? La répartition des compétences entre les deux ordres de juridiction, administratif et judiciaire, est particulièrement complexe en la matière. Si le législateur et la jurisprudence ont dégagé une compétence de principe au profit du juge administratif, celle-ci est atténuée par des exceptions notables et des « blocs de compétence » attribués au juge judiciaire.

L’identification du juge compétent est une étape cruciale pour la victime. Elle suppose d’analyser d’une part la force d’attraction de la notion de travail public, qui fonde la compétence de principe du juge administratif (I), et d’autre part, les hypothèses précises où le juge judiciaire retrouve une compétence résiduelle (II).

I. La compétence de principe du juge administratif

Le juge administratif est le juge de droit commun des dommages de travaux publics. Cette compétence découle de la définition même du dommage (A) et elle est renforcée par un principe jurisprudentiel puissant : l’attractivité des travaux publics (B).

A. Une compétence fondée sur le fait générateur : le dommage de travail ou d’ouvrage public

La compétence administrative est « enclenchée » dès lors que le préjudice trouve sa source dans un travail public ou un ouvrage public. Le juge retient une acception très large de ce lien.

1. Le dommage résultant d’une opération de travail public

Le travail public est défini par la jurisprudence comme un travail immobilier exécuté soit pour le compte d’une personne publique dans un but d’intérêt général (CE, 10 juin 1921, Commune de Monségur), soit par une personne publique dans le cadre d’une mission de service public (CE, Sect., 28 mai 1955, Effimieff). Tout dommage causé par l’exécution de ces travaux relève du juge administratif.

Le lien de causalité est apprécié avec souplesse. Par exemple, le Tribunal des conflits a jugé que l’asphyxie d’un verger causée par la poussière soulevée par les camions d’un chantier de TGV (opération de travail public) constituait bien un dommage de travail public relevant du juge administratif (TC, 19 juin 2006, GAEC de Campoussin).

De manière plus notable, la jurisprudence ne se limite pas aux dommages causés par l’action de l’administration ; elle inclut également les dommages résultant de l’inexécution ou de l’omission de travaux. L’arrêt fondateur Commune de Monségur (1921) concernait un bénitier mal scellé dans une église, qui était tombé sur un enfant. Le Conseil d’État a considéré que le « défaut d’entretien » (l’absence de travaux de consolidation) était une « inexécution du travail public », rattachant ainsi le dommage à la compétence administrative.

Cette logique s’applique à tout type de défaut d’entretien. Le Conseil d’État a par exemple jugé que la prolifération de lapins issus des talus d’une voie ferrée (propriété de la SNCF) qui dévastaient les cultures d’un agriculteur voisin, engageait la responsabilité de la SNCF pour défaut d’entretien de son ouvrage public, relevant de la compétence administrative (CE, 7 octobre 2005, M. Courson).

2. Le dommage causé par un ouvrage public

L’ouvrage public est un bien immobilier résultant d’un aménagement humain, affecté à un but d’utilité générale. Les dommages peuvent résulter de sa simple existence, de son fonctionnement ou de son entretien défectueux. Dès lors qu’un tel ouvrage est à l’origine du préjudice, le juge administratif est compétent.

Cela couvre :

• Les dommages liés à l’existence même de l’ouvrage : Il s’agit des dommages permanents, tels que les nuisances sonores. Le Conseil d’État a ainsi reconnu sa compétence pour les préjudices (bruit, troubles) causés aux riverains par le fonctionnement d’une centrale nucléaire (CE, 6 juillet 1987, EDF).
• Les dommages liés à un défaut de l’ouvrage : C’est le cas d’un vice de conception ou d’un défaut d’entretien (une barrière de pont qui cède, une route glissante).
• Les dommages liés à l’inachèvement de l’ouvrage : Le juge a pu considérer qu’une station d’épuration livrée sans système de traitement des odeurs était un ouvrage « non terminé », engageant la responsabilité de la collectivité pour les nuisances subies par les voisins (CAA Bordeaux, 28 décembre 2000, Commune de Saint-Félix-de-Lodez).

La question de l’absence d’un ouvrage public est plus délicate. Le juge administratif n’indemnise pas, en principe, le préjudice résultant de la non-construction d’un ouvrage (par exemple, le fait de ne pas construire une déviation routière). Toutefois, il a admis sa compétence lorsque l’administration avait l’obligation légale de construire cet ouvrage (CE, 6 avril 1988, Ministre du redéploiement industriel).

B. Le principe de l’attractivité des travaux publics

Pour garantir l’unité du contentieux, la jurisprudence a développé le principe selon lequel « le travail public attire la compétence administrative ». Ce principe, qui dépasse le simple lien de causalité, a des fondements historiques (1) et des manifestations contentieuses très larges (2).

1. Le fondement du principe : la loi du 28 pluviôse an VIII

Historiquement, la compétence administrative repose sur l’article 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII. Ce texte fondateur attribuait compétence aux conseils de préfecture (ancêtres des tribunaux administratifs) pour « les réclamations des particuliers qui se plaindront de torts et dommages procédant du fait personnel des entrepreneurs, et non du fait de l’Administration ».

Malgré sa rédaction « malheureuse » (elle semblait exclure l’administration et ne viser que les litiges tiers/entrepreneurs), la jurisprudence a interprété ce texte *a contrario* et de manière extensive. Elle a considéré :

• Qu’il fondait *a fortiori* la compétence administrative lorsque la victime mettait en cause l’administration elle-même.
• Qu’il s’appliquait non seulement aux dommages de *travaux* publics mais aussi aux dommages d’ *ouvrages* publics.

Le doyen Hauriou parlait d’un « contentieux global et compréhensif ». L’objectif était de soustraire au juge judiciaire tout ce qui touche à l’exécution de ces opérations d’intérêt général, afin de permettre au juge administratif de développer un régime de responsabilité autonome, plus adapté aux prérogatives de puissance publique (notamment le régime de responsabilité sans faute pour les tiers).

Fait notable : cet article 4 a été abrogé par erreur lors de la codification (Ordonnance du 21 avril 2006). Le Conseil d’État et le Tribunal des conflits ont toutefois maintenu le principe de l’attractivité, considérant qu’il s’agissait désormais d’un principe fondamental de la répartition des compétences (TC, 7 juillet 2008, Mme Gea).

2. Les manifestations de l’attractivité des travaux publics

Ce principe conduit à « aspirer » vers le juge administratif des litiges qui, sans lui, relèveraient du juge judiciaire.

• L’extension du lien de causalité : Le juge administratif se reconnaît compétent même lorsque le lien avec le travail public est ténu. Il a jugé qu’un incendie prenant naissance dans un entrepôt des Ponts et Chaussées (ouvrage public) et se propageant aux bâtiments voisins, constituait un dommage de travail public (CE, 28 mai 1957, Ministre des Travaux publics c/ Beaufils).
• Litiges entre participants : C’est la manifestation la plus forte. Le juge administratif est compétent pour les litiges en responsabilité qui opposent les différents participants à l’opération de travail public (maître d’ouvrage, maître d’œuvre, entrepreneurs), même si la personne publique n’est pas partie au litige et même si le litige oppose deux personnes privées (TC, 8 juillet 1997, Société de Castro). L’objectif est d’assurer une bonne administration de la justice en unifiant les contentieux d’une même opération.
• Litiges impliquant les victimes par ricochet : Les ayants droit d’un participant (son salarié, par exemple) décédé sur un chantier sont considérés comme des tiers victimes du dommage. Leur action en réparation contre un autre participant (par exemple, EDF, maître d’ouvrage) relève du juge administratif (TC, 18 juin 2007, Mme Basty c/ EDF).

II. La compétence résiduelle du juge judiciaire

Malgré la puissance d’attraction du juge administratif, le juge judiciaire conserve une compétence d’exception dans plusieurs hypothèses déterminées, soit qu’un contrat de droit privé fasse écran (A), soit que le juge judiciaire intervienne en tant que gardien des libertés (B), soit qu’une loi spéciale lui attribue un bloc de compétence (C).

A. L’existence d’un contrat de droit privé neutralisant le DTP

Le principe de non-cumul des responsabilités contractuelle et délictuelle s’applique. Si le dommage survient dans le cadre d’un contrat de droit privé, la victime doit agir sur le fondement de ce contrat devant le juge judiciaire, même si le dommage est matériellement un dommage de travail public.

1. Les contrats de droit privé entre les participants

Si l’attractivité joue pour les actions *délictuelles* entre participants (cf. *Castro*), elle cesse lorsque les participants sont liés par un contrat de droit privé.

• Le contrat de travail : Le salarié d’une entreprise de travaux publics, victime d’un accident sur le chantier, ne peut agir que contre son employeur (personne privée) devant le juge judiciaire (Conseil de prud’hommes ou Pôle social), sur le fondement du Code du travail (législation sur les accidents du travail). Il n’est pas un tiers par rapport à l’opération.
• Le contrat de sous-traitance : La sous-traitance est un contrat d’entreprise de droit privé, conclu entre l’entrepreneur principal (privé) et un sous-traitant (privé). Les litiges nés de l’exécution de ce contrat (par exemple, une action en responsabilité du sous-traitant contre l’entrepreneur principal) relèvent du juge judiciaire, quand bien même l’objet du contrat est l’exécution d’un travail public (TC, 12 avril 2015, Métropole européenne de Lille).

2. Le contrat de droit privé entre l’usager d’un SPIC et le gestionnaire

C’est une exception majeure. Depuis le TC, 22 janvier 1921, Bac d’Eloka, les relations entre un Service Public Industriel et Commercial (SPIC) et ses usagers relèvent du droit privé et de la compétence du juge judiciaire. Si un usager d’un SPIC subit un dommage causé par un ouvrage public affecté à ce service, il n’est pas considéré comme un usager de l’ouvrage public, mais comme un usager du SPIC lié par un contrat de droit privé. Sa demande d’indemnisation relève donc du juge judiciaire (TC, 24 juin 1966, Dame Canasse c/ SNCF).

B. Le contentieux des atteintes à la propriété et aux libertés

En vertu de l’article 66 de la Constitution, « L’autorité judiciaire [est] gardienne de la liberté individuelle ». Elle est aussi, par tradition, la gardienne de la propriété privée. À ce titre, elle est compétente en cas d’atteinte grave et irrégulière.

1. La voie de fait

La voie de fait est une action de l’administration si grave et si illégale qu’elle perd son caractère administratif et justifie la compétence du juge judiciaire pour la faire cesser et en réparer les conséquences. La réalisation de travaux publics peut constituer une voie de fait. Cependant, le Tribunal des conflits a redéfini très restrictivement cette notion dans sa décision TC, 17 juin 2013, Bergoend c/ Société ERDF.

Désormais, il n’y a voie de fait que si deux conditions cumulatives sont réunies :

1. L’action administrative (l’exécution forcée d’une décision ou une décision) est manifestement insusceptible de se rattacher à un pouvoir appartenant à l’administration.
2. Elle porte atteinte soit à une liberté fondamentale, soit au droit de propriété et entraîne son extinction.

Ainsi, des travaux publics qui empiètent sur une propriété privée sans titre ne constituent qu’une emprise irrégulière relevant du juge administratif (TC, 9 décembre 2013, Époux Panizzon), tant qu’ils n’entraînent pas l’extinction totale du droit de propriété. La voie de fait est devenue une hypothèse très rare.

2. Le contentieux pénal des travaux publics

Si un crime ou un délit est commis à l’occasion de travaux publics (par exemple, un homicide involontaire sur un chantier dû à une faute de sécurité), le juge pénal reste compétent. La victime (ou ses ayants droit) peut se constituer partie civile devant lui pour obtenir réparation, dérogeant ainsi à la compétence de principe du juge administratif.

De plus, le législateur a spécifiquement confié au juge judiciaire le contentieux des contraventions de voirie routière (atteintes matérielles au domaine public routier). Si l’administration demande la réparation des dommages causés à la voirie (nécessitant des travaux publics), le juge judiciaire reste compétent (TC, 14 décembre 2015, Société Worex).

C. Le « bloc de compétence » judiciaire pour les dommages causés par un véhicule

C’est l’exception la plus fréquente et la plus claire. La loi du 31 décembre 1957 attribue au juge judiciaire la compétence pour statuer sur « toute action en responsabilité tendant à la réparation des dommages de toute nature causés par un véhicule quelconque ».

Cette loi dérogatoire a été voulue pour unifier le contentieux des accidents de la circulation, quel que soit le propriétaire du véhicule (privé ou public) ou le lieu de l’accident (voie privée ou publique), et pour faciliter l’indemnisation (sous l’influence du droit des assurances).

Le juge judiciaire est donc compétent si le dommage est causé par un véhicule, même s’il s’agit d’un engin de chantier (bulldozer, pelleteuse…) participant à une opération de travail public (TC, 14 mai 2011, GIE Logidis).

En revanche, le juge administratif retrouve sa compétence si le dommage est causé à un véhicule par l’ouvrage public (par exemple, un automobiliste dont le véhicule est endommagé par un nid-de-poule, qui engage une action pour défaut d’entretien normal). De même, un aéronef n’étant pas un « véhicule » au sens de la loi de 1957, le dommage causé à un avion par un défaut de l’aéroport (ouvrage public) relève bien du juge administratif (CE, 21 mars 1979, Société Air Alpes).

Résumé : Compétence en matière de travaux publics : qui juge quoi ?

• Procédure : Une demande préalable à l’administration est obligatoire avant de saisir le juge (Décret JADE 2016).
• Principe (Juge Administratif) : Le JA est compétent pour tout dommage causé par un travail public (y compris son inexécution ou défaut d’entretien) ou un ouvrage public, en vertu du principe d’attractivité (Loi de Pluviôse an VIII).
• Exception (Juge Judiciaire) : Le JJ est compétent dans trois cas principaux :
• 1. Si le dommage est causé par un véhicule (Loi de 1957), y compris un engin de chantier.
• 2. Si le dommage survient dans le cadre d’un contrat de droit privé (usager d’un SPIC, sous-traitant, salarié).
• 3. En cas de voie de fait (atteinte grave et manifestement illégale à la propriété ou à une liberté – TC Bergoend 2013) ou de contentieux pénal.