La responsabilité du fait des travaux et des ouvrages publics

La réalisation de travaux publics et la gestion d’ouvrages publics sont indispensables à la mise en œuvre des politiques publiques et à la satisfaction de l’intérêt général. Qu’il s’agisse de développer des infrastructures (transports, énergie, communication) ou simplement d’entretenir le patrimoine existant, ces opérations sont consubstantielles à l’action administrative. Cependant, ces activités sont par nature susceptibles de causer des dommages importants aux administrés, qu’ils soient de simples passants, des voisins, des usagers ou même des participants au chantier.

Si ces préjudices ne sauraient constituer un prétexte pour freiner l’action publique, qui profite au plus grand nombre, un État de droit se doit d’organiser leur réparation. Le droit de la responsabilité administrative s’est historiquement construit autour de cette problématique. Dès la loi du 28 pluviôse an VIII, un contentieux spécifique fut attribué aux conseils de préfecture (ancêtres des tribunaux administratifs) pour les litiges liés aux travaux publics.

C’est ensuite l’arrêt fondateur Tribunal des conflits, 8 février 1873, Blanco, qui a posé le principe de l’autonomie de la responsabilité de la puissance publique, affirmant qu’elle « n’est ni générale, ni absolue » et qu’elle « a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l’État avec les droits privés ».

Le régime de responsabilité du fait des travaux et ouvrages publics est l’illustration parfaite de cette autonomie. Il s’est développé comme un droit spécialisé, caractérisé par une place prépondérante de la responsabilité sans faute, fondée sur le risque ou la rupture d’égalité devant les charges publiques. Ce régime est hétérogène et s’adapte à la situation de la victime.

Il convient d’abord d’identifier les fondements de cette responsabilité, qui reposent sur une distinction cardinale selon la qualité de la victime (I), avant d’envisager les modalités concrètes de son engagement contentieux (II).

I. Les fondements de la responsabilité : la distinction selon la qualité de la victime

Le droit administratif a élaboré un triptyque pour adapter le régime d’indemnisation. La clé de voûte est la qualité de la victime par rapport au dommage. On distingue les « personnes intéressées », qui tirent un avantage de l’opération ou de l’ouvrage, et les « tiers », qui ne font que subir le dommage.

Pour les personnes intéressées, le régime est fondé sur la faute (A), tandis que les tiers bénéficient d’un régime de responsabilité sans faute (B).

A. La responsabilité pour faute à l’égard des « personnes intéressées »

La catégorie des « personnes intéressées » regroupe deux populations distinctes : les participants aux travaux, qui en tirent un avantage financier (1), et les usagers de l’ouvrage public, qui en tirent un avantage d’utilisation (2). Leur régime est fondé sur la faute, mais sa mise en œuvre diffère.

1. La responsabilité pour faute prouvée envers les participants aux travaux

La notion de participant ne concerne que les dommages de travaux publics (le chantier) et non les dommages d’ouvrages publics (l’existant). Est participant toute personne physique ou morale qui contribue à la réalisation des travaux. Ces acteurs, étant directement intéressés financièrement à l’opération, supportent un régime de responsabilité sévère : ils doivent prouver la faute de l’administration (ou d’un autre intervenant) pour être indemnisés.

a) Le cocontractant de l’administration

L’entrepreneur principal titulaire d’un marché de travaux est lié à l’administration par un contrat. Tout dommage qu’il subit du fait de l’administration (par exemple, en raison d’un projet erroné ou d’ordres de service contradictoires) relève de la responsabilité contractuelle. Il doit prouver que l’administration a manqué à ses obligations contractuelles.

b) Les autres participants (sous-traitants et co-traitants)

Le sous-traitant n’est pas lié contractuellement à l’administration (le maître d’ouvrage), mais à l’entrepreneur principal. S’il subit un dommage du fait de l’administration, sa responsabilité est extracontractuelle. Il doit prouver une faute (par exemple, une mauvaise coordination de chantier) devant le juge administratif.

Il en va de même pour les litiges entre différents entrepreneurs (co-traitants) intervenant sur le même chantier : leur responsabilité mutuelle est quasi-délictuelle et fondée sur la faute prouvée.

c) L’exception des participants-salariés

Les salariés de l’entrepreneur ou du sous-traitant sont des participants. Toutefois, en cas d’accident sur le chantier, ils ne relèvent pas du régime de la responsabilité administrative, mais du régime légal spécifique des accidents du travail (Art. L. 411-1 du Code de la sécurité sociale), qui est un régime de responsabilité sans faute de l’employeur.

2. La responsabilité pour faute présumée envers les usagers de l’ouvrage public

La notion d’usager ne concerne que les dommages d’ouvrages publics. Est usager toute personne qui utilise l’ouvrage conformément à sa destination et en tire un avantage (le piéton sur le trottoir, l’automobiliste sur la route, l’élève dans l’école, le fidèle dans l’église).

L’usager, en profitant de l’ouvrage, est réputé « accepter les risques » normaux de son utilisation. C’est pourquoi son régime de responsabilité reste fondé sur la faute. Cependant, n’ayant aucune responsabilité dans la gestion de l’ouvrage, il bénéficie d’un régime très favorable : la faute de l’administration est présumée.

a) Le régime du « défaut d’entretien normal » (DoEN)

La victime n’a pas à prouver que l’administration a commis une faute. Il lui suffit de prouver trois choses :

• Sa qualité d’usager de l’ouvrage.
• L’existence de son dommage.
• Un lien de causalité entre le dommage et l’ouvrage.

Dès lors que ce lien est établi, le juge présume que le dommage est dû à un « défaut d’entretien normal » de l’ouvrage (CE, 19 février 1930, Ministre des Travaux Publics c/ Consorts Lussagnet). Cette notion est entendue largement : il peut s’agir d’un vice de construction, d’une dégradation (nid-de-poule), ou même d’une absence de signalisation d’un danger (CE, 24 octobre 1975, Consorts Gonnot).

La qualité d’usager est elle-même appréciée très largement. Le juge a pu la reconnaître à un enfant qui se blesse en faisant une traction sur une cage de but scellée au sol dans un stade, l’usage, bien que non conforme, n’étant pas totalement aberrant (CE, 28 novembre 1989, Dechaume).

b) L’exonération de l’administration

Le DoEN n’est qu’une présomption simple. L’administration peut s’exonérer de sa responsabilité en prouvant qu’elle n’a pas commis de faute. Pour cela, elle doit apporter la preuve de l’entretien normal de l’ouvrage.

Elle peut le faire en démontrant :

• Que le dommage était dû à un événement imprévisible et soudain (ex: une avalanche d’une ampleur exceptionnelle déjouant les dispositifs de protection normaux – CE, 20 janvier 1989, Epoux Christin).
• Que le vice était indétectable (ex: une poutre pourrie de l’intérieur mais d’apparence saine – CE, 18 juillet 1947, Lapeyre).

Elle peut aussi s’exonérer (totalement ou partiellement) en prouvant la faute de la victime (imprudence, exposition consciente au danger) ou la force majeure.

c) L’abandon de la théorie de l’ouvrage exceptionnellement dangereux

La jurisprudence a tenté, pour les usagers, de créer un régime de responsabilité sans faute lorsque l’ouvrage présentait un « caractère exceptionnellement dangereux » (CE, Ass., 6 juillet 1973, Sieur Dalleau – à propos d’une route longeant une falaise friable). Toutefois, cette brèche a été refermée par le Conseil d’État lui-même.

Dans l’arrêt CE, 21 mars 1992, Epoux Cala, le juge a drastiquement restreint cette théorie, en exigeant la preuve d’une « gravité exceptionnelle des risques » due à la « conception même » de l’ouvrage. Cette théorie est aujourd’hui considérée comme quasiment inapplicable pour les usagers (ex: un passage à niveau n’est pas un ouvrage exceptionnellement dangereux – CE, 23 mai 2008, Choteau). L’usager est donc presque systématiquement ramené au régime de la faute présumée (DoEN).

B. La responsabilité sans faute à l’égard des tiers

Est tiers toute personne qui n’est ni participant ni usager. Il s’agit du « passant » ou du « voisin » qui ne tire aucun avantage de l’ouvrage ou des travaux, et ne fait qu’en subir les conséquences dommageables (ex: un riverain dont la maison est fissurée par les vibrations d’un chantier ; un piéton blessé par la chute d’une pierre d’un pont sous lequel il ne passe pas).

N’ayant aucun lien avec l’opération, le tiers bénéficie du régime de responsabilité le plus favorable : la responsabilité sans faute, fondée sur le risque ou sur la rupture d’égalité devant les charges publiques.

1. La responsabilité du fait des travaux publics (DTP)

Le juge distingue deux types de dommages de travaux publics (DTP) causés aux tiers :

• Le dommage accidentel de travaux publics : Il s’agit d’un fait soudain et imprévu lié au chantier (explosion, rupture de canalisation, chute de grue, projection de pierre). Dans ce cas, la responsabilité de l’administration est sans faute (CE, 28 mai 1969, Dame veuve Trani). Le tiers n’a qu’à prouver le lien de causalité entre le chantier et son dommage.
• Le dommage permanent de travaux publics : Il s’agit des inconvénients « normaux » du voisinage du chantier (bruit, poussière, vibrations, difficultés d’accès). La responsabilité de l’administration est également sans faute, mais elle est subordonnée à une double condition : le préjudice doit être anormal (dépasser les inconvénients habituels du voisinage) et spécial (ne toucher qu’un nombre restreint de victimes) (CE, 29 décembre 1998, Bizouerne).

2. La responsabilité du fait des ouvrages publics

Le même raisonnement s’applique aux dommages causés par l’ouvrage lui-même :

• Le dommage accidentel d’ouvrage public : C’est le dommage causé par le vice de conception, le défaut de solidité ou l’effondrement d’un ouvrage. La responsabilité de l’administration envers le tiers est sans faute. C’est la véritable portée de l’arrêt Dalleau (1973), qui a consacré la responsabilité sans faute de l’État envers un tiers (un automobiliste sur la route) victime d’un dommage causé par un ouvrage (la falaise aménagée) présentant un risque exceptionnel.
• Le dommage permanent d’ouvrage public : C’est le dommage causé par l’existence ou le fonctionnement normal de l’ouvrage (bruit d’une autoroute, perte d’ensoleillement due à un nouveau gymnase). Comme pour les DTP, la responsabilité est sans faute, à condition que le préjudice soit anormal et spécial (fondement de la rupture d’égalité).

3. Les causes exonératoires

Face à ce régime de responsabilité sans faute, l’administration ne peut pas s’exonérer en prouvant l’absence de faute ou l’entretien normal de l’ouvrage. Les seules causes exonératoires (totales ou partielles) sont la force majeure, la faute de la victime ou le fait d’un tiers.

II. L’engagement de la responsabilité : quel juge et quelle personne responsable ?

Une fois le fondement de la responsabilité établi, la victime doit savoir devant quel juge agir (A) et contre quelle personne diriger son action (B).

A. La détermination du juge compétent : le partage entre deux ordres

1. La compétence de principe du juge administratif

Depuis la loi du 28 pluviôse an VIII et l’arrêt Blanco, la compétence de principe pour tous les dommages de travaux et d’ouvrages publics revient au juge administratif. Il est le juge naturel de l’action publique et de l’appréciation de l’intérêt général.

2. Les exceptions de compétence du juge judiciaire

Cette compétence de principe est historique, mais elle est aujourd’hui grignotée par d’importantes exceptions au profit du juge judiciaire :

• Les dommages causés par un véhicule : La loi du 31 décembre 1957 attribue au juge judiciaire la compétence pour tous les dommages causés par un « véhicule » (ce qui inclut les engins de chantier, comme les bulldozers). Si un engin de chantier blesse un passant, le juge judiciaire est compétent.
• Les dommages causés par un SPIC : Les litiges entre un Service Public Industriel et Commercial (SPIC) et ses usagers relèvent du juge judiciaire (TC, 22 janvier 1921, Bac d’Eloka). Toutefois, si le dommage subi par l’usager d’un SPIC est causé par un ouvrage public, la compétence redevient administrative (TC, 19 décembre 1956, Consorts Grimouard).
• L’emprise irrégulière et la voie de fait : Historiquement, lorsque l’administration s’emparait illégalement d’une propriété privée pour y réaliser des travaux (emprise irrégulière), le juge judiciaire était compétent en tant que gardien de la propriété privée (voie de fait). Cette compétence a été largement réduite depuis l’arrêt TC, 9 décembre 2013, Panizzon, qui a reconnu au juge administratif le pouvoir d’ordonner la démolition d’un ouvrage, même sur un terrain privé.

B. La détermination de la personne responsable : le partage des dettes

En matière de travaux publics, plusieurs acteurs coexistent : le maître d’ouvrage (l’administration) et le ou les entrepreneurs (les participants). La victime doit savoir qui assigner.

1. Le principe : la responsabilité du maître d’ouvrage public

L’administration, en tant que maître d’ouvrage qui a décidé et commandité les travaux dans un but d’intérêt général, est la responsable de principe. C’est elle qui assume le risque de l’opération.

Pour les tiers, la solution est très protectrice : ils peuvent toujours attaquer l’administration devant le juge administratif sur le fondement de la responsabilité sans faute, même si le dommage est exclusivement dû à une faute de l’entrepreneur. L’administration est garante de l’opération vis-à-vis des tiers.

2. Le choix de la victime : l’action contre l’entrepreneur

La victime (participant, usager ou tiers) peut-elle agir contre l’entrepreneur privé qui a réalisé les travaux ?

• L’action est possible, mais elle doit être portée devant le juge judiciaire (car le litige oppose deux personnes privées, ou une personne privée et un usager).
• L’entrepreneur n’est pas tenu par le régime de responsabilité sans faute. La victime devra prouver une faute de sa part (Art. 1240 du Code civil).

Face à un dommage de travaux publics, le tiers dispose donc d’une option (TC, 19 juillet 1954, Société Vve Giraud) :

• Soit attaquer l’administration (maître d’ouvrage) devant le juge administratif (régime sans faute).
• Soit attaquer l’entrepreneur devant le juge judiciaire (régime pour faute prouvée).

En pratique, le tiers a tout intérêt à choisir la première option, beaucoup plus simple et protectrice.

3. Le règlement final : les actions récursoires

Le fait que l’administration soit condamnée à indemniser la victime ne signifie pas qu’elle supporte la charge définitive de la dette. L’administration (maître d’ouvrage), après avoir indemnisé la victime, peut se retourner contre l’entrepreneur si elle estime que le dommage est dû à une faute de ce dernier (ex: non-respect des règles de l’art). Cette action récursoire se déroule devant le juge administratif, juge du contrat.

Inversement, l’entrepreneur (condamné par le juge judiciaire) peut se retourner contre l’administration s’il prouve que le dommage provient d’une faute du maître d’ouvrage (ex: un vice dans les documents de conception qu’il lui a fournis).

Résumé : La responsabilité du fait des travaux et ouvrages publics : un régime dual

• Le régime de responsabilité dépend de la qualité de la victime.
• Personnes intéressées (régime pour faute) :
  • Participants (entrepreneurs, sous-traitants) : Doivent prouver une faute (contractuelle ou extracontractuelle).
  • Usagers (de l’ouvrage) : Bénéficient d’une faute présumée (le « défaut d’entretien normal » – DoEN). L’administration s’exonère en prouvant l’entretien normal (CE, Lapeyre 1947).
• Tiers (régime sans faute) :
  • Bénéficient de la responsabilité sans faute (fondée sur le risque) pour les dommages de travaux (CE, Trani 1969) et d’ouvrages (CE, Dalleau 1973).
  • Pour les dommages permanents (bruit, vue), l’indemnisation est due si le préjudice est anormal et spécial (CE, Bizouerne 1998).
• Contentieux :
  • Le juge administratif est compétent par principe (Loi an VIII, Blanco).
  • Le juge judiciaire est compétent par exception (dommages de véhicules, litiges entre tiers et entrepreneur, SPIC sans ouvrage public).
• Personne responsable :
  • Le maître d’ouvrage public est le responsable de principe (garant de l’opération).
  • Le tiers peut choisir d’attaquer l’administration (JA, sans faute) ou l’entrepreneur (JJ, pour faute).
  • La charge finale de la dette est répartie par des actions récursoires entre l’administration et l’entrepreneur.