La responsabilité sans faute envers les tiers aux travaux et aux ouvrages publics

L’action administrative, notamment par la réalisation de travaux publics ou l’existence d’ouvrages publics, est une source indéniable de progrès collectif. Cependant, elle est aussi, par nature, une source de risques et de nuisances. Un chantier, même parfaitement mené, génère du bruit et des vibrations ; un ouvrage, même parfaitement entretenu, peut rompre (barrage) ou causer des désagréments par son simple fonctionnement (bruit d’une autoroute, odeurs d’une station d’épuration).

Face aux dommages qui en résultent, le droit de la responsabilité administrative, dont l’autonomie a été consacrée par l’arrêt Tribunal des conflits, 8 février 1873, Blanco, a développé un régime sophistiqué. Ce régime repose sur une distinction fondamentale : la qualité de la victime. Alors que certaines victimes, en raison de leur lien avec l’opération, doivent prouver une faute de l’administration, d’autres, les tiers, bénéficient d’un régime de responsabilité sans faute.

La justification de ce régime de faveur est double. D’une part, l’administration, en créant un risque exceptionnel pour autrui (chantier, ouvrage dangereux), doit en assumer les conséquences, même en l’absence de faute. D’autre part, lorsqu’un ouvrage public, qui bénéficie à la collectivité, impose à quelques-uns (les voisins) un préjudice permanent et grave, la justice commande que la collectivité répare cette rupture d’égalité devant les charges publiques.

Ce régime, le plus favorable à la victime, s’applique indifféremment aux dommages causés par une opération de travaux (le chantier) ou par un ouvrage (la structure). Il suppose, en premier lieu, de réussir à identifier la qualité de tiers (I), ce qui conditionne l’application d’un régime de responsabilité sans faute dont les modalités varient selon la nature du dommage (II).

I. L’identification complexe de la qualité de tiers

La qualification de la victime est l’enjeu central du contentieux. De cette qualification dépend le régime de responsabilité applicable. Le « tiers » est une catégorie résiduelle : est tiers celui qui n’est ni participant à l’opération de travaux, ni usager de l’ouvrage public. Si la définition générique est simple (A), la jurisprudence a dû préciser les frontières souvent poreuses entre ces catégories, notamment entre le tiers et l’usager (B).

A. La définition générique du tiers

Le tiers est « l’autre », celui qui est extérieur à l’opération de travaux ou à l’ouvrage et qui ne fait qu’en subir les conséquences. Il s’agit classiquement du passant, du voisin, ou du riverain.

Cette qualité de tiers ne s’apprécie pas au regard de la seule proximité physique. Est tiers toute personne qui n’a pas de lien juridique d’utilisation ou de participation avec l’ouvrage. Le Conseil d’État a ainsi jugé qu’une société, implantée à plusieurs kilomètres en aval d’un barrage, avait la qualité de tiers pour les dommages subis lors d’une opération de vidange (chasse) de ce barrage (CE, 29 novembre 2019, Compagnie nationale du Rhône). Ce qui compte n’est pas la distance, mais l’absence de lien fonctionnel avec l’ouvrage.

Négativement, le tiers se définit par opposition aux deux autres catégories :

• Le participant : Il s’agit de celui qui contribue à la réalisation des travaux et en retire un avantage financier (l’entrepreneur cocontractant, le sous-traitant). S’il est victime d’un dommage, il relève d’un régime de faute prouvée (contractuelle ou quasi-délictuelle). L’exception notable concerne les salariés des entreprises, qui sont des participants mais relèvent du régime légal des accidents du travail (Art. L. 411-1 du Code de la sécurité sociale).
• L’usager : C’est celui qui utilise l’ouvrage conformément à sa destination et en tire un bénéfice d’usage (l’automobiliste sur la route, l’élève dans l’école). Il relève d’un régime de faute présumée (le défaut d’entretien normal).

B. La frontière délicate entre le tiers et l’usager

Si la distinction participant/tiers est généralement aisée (elle repose sur l’existence d’un profit lié au chantier), celle entre l’usager et le tiers est une des plus subtiles du droit de la responsabilité administrative.

1. Le critère de l’action au moment du dommage

Le juge analyse l’intention de la victime et son action précise au moment de la survenance du dommage. Une personne peut être un usager habituel d’un ouvrage, mais avoir la qualité de tiers si le dommage survient alors qu’elle n’agit pas en tant qu’usager.

L’illustration topique est celle d’un lycéen, usager habituel de son lycée (ouvrage public), qui est blessé par la chute d’une balustrade de ce même lycée. Le Conseil d’État a jugé que si, au moment des faits, l’élève ne se comportait pas comme un usager (il ne se rendait pas en cours) mais participait à une manifestation devant l’établissement, il avait la qualité de tiers et bénéficiait de la responsabilité sans faute (CE, 28 mai 2000, Région Languedoc-Roussillon).

2. Le maintien de la qualité d’usager

Inversement, la jurisprudence a cherché à maintenir la qualification d’usager (et donc le régime de faute présumée) dans des situations où l’utilisation n’était pas active.

• L’usage passif ou continu : Le juge estime que pour certains ouvrages, l’usage est permanent. Ainsi, l’occupant d’un appartement raccordé au réseau public d’électricité ou d’eau est un usager permanent de ces ouvrages (canalisations, câbles). S’il est victime d’un dommage (incendie, inondation) dû à la défaillance de l’ouvrage, il reste usager même s’il était absent de son domicile au moment des faits. Son intention d’utiliser l’ouvrage est continue (CE, 19 juin 2020, Société EDF).
• Le « candidat usager » : La jurisprudence considère qu’une personne qui s’apprête à utiliser un ouvrage public (par exemple, une personne sur la rampe d’accès d’un ferry, s’apprêtant à embarquer) a déjà la qualité d’usager (CE, 28 avril 1961, Veuve Agnesi).
• L’usage irrégulier ou illégal : Pendant longtemps, le juge a considéré que la victime qui faisait un usage anormal ou illicite d’un ouvrage (ex: en franchissant une interdiction) perdait sa qualité d’usager et devenait un tiers (CE, 21 décembre 1956, Veuve Durand). Cette solution, peu logique (puisque la victime utilisait bien l’ouvrage), a été abandonnée. Par un revirement (CE, 27 mai 1964, Ministre des travaux publics c/ Piquet), le Conseil d’État juge désormais qu’une personne qui utilise volontairement un ouvrage, même en violation d’une interdiction, conserve la qualité d’usager. C’est le cas de la personne s’introduisant sans autorisation dans une station de pompage (CE, 30 juillet 1998, EDF).

La conséquence n’est pas neutre pour l’administration. L’usager irrégulier bénéficie du régime de la faute présumée (DoEN). Toutefois, l’administration pourra très facilement s’exonérer de sa responsabilité en invoquant la faute de la victime (son imprudence, sa violation de l’interdiction) (CE, 28 novembre 1989, Dechaume).

3. La situation de la victime « mixte » (Usager et Tiers)

Une même victime peut, lors d’un même événement, être à la fois usager et tiers, selon la nature du dommage subi. La qualification s’apprécie au regard de chaque préjudice.

L’exemple historique est celui de la rupture du barrage de Malpasset. La ville de Fréjus, victime de la vague dévastatrice, a agi en responsabilité contre l’État, propriétaire de l’ouvrage. Le Conseil d’État a opéré une distinction subtile (CE, 28 mai 1971, Ville de Fréjus) :

• Pour les dommages causés à ses canalisations qui prenaient l’eau au barrage, la ville était usager (régime de faute présumée).
• Pour les dommages causés à ses autres biens (voirie, bâtiments, réseaux) détruits par la vague, la ville était tiers (régime de responsabilité sans faute).

Cet arrêt démontre que la qualification est fonctionnelle et que même une personne publique peut se prévaloir du régime de responsabilité sans faute en tant que tiers.

II. La mise en œuvre de la responsabilité sans faute envers les tiers

Une fois la qualité de tiers établie, la victime bénéficie d’un régime de responsabilité sans faute. L’administration ne peut s’exonérer en prouvant son absence de faute (par exemple, un entretien normal ou le respect des règles de l’art). Les seules causes d’exonération sont la force majeure, la faute de la victime ou le fait d’un tiers. Cependant, les conditions d’engagement de cette responsabilité varient selon la nature du dommage : on oppose le dommage permanent au dommage accidentel.

A. Le dommage permanent : la responsabilité pour rupture d’égalité

1. Définition et fondement

Le dommage permanent (ou « dommage de voisinage ») n’est pas un dommage accidentel. Il est le résultat inhérent, normal et prévisible de l’existence ou du fonctionnement d’un travail ou d’un ouvrage public. Il ne résulte pas d’un dysfonctionnement, mais de la conception même de l’opération (bruit d’un chantier, odeurs d’une usine, perte de vue due à un bâtiment).

Comme le soulignait Maurice Hauriou, ces inconvénients créent une dépréciation durable pour le voisinage. Le fondement de la responsabilité est ici la rupture d’égalité devant les charges publiques : l’ouvrage profite à tous, mais crée une charge disproportionnée pour quelques-uns (les tiers voisins), que la collectivité doit indemniser.

2. La double condition du préjudice : anormal et spécial

Pour engager la responsabilité de l’administration, le tiers victime d’un dommage permanent doit prouver que son préjudice présente un caractère anormal ET spécial.

• Le caractère spécial : Le préjudice ne doit toucher qu’un nombre restreint de victimes. Si l’ouvrage cause un inconvénient à l’ensemble des habitants d’un quartier ou d’une ville (ex: une ligne de chemin de fer traversant toute la commune), le juge considère qu’il s’agit d’une sujétion générale que chacun doit supporter. A contrario, le bruit d’un chenil de police (CE, 19 octobre 1990, Roux) ou les ballons atterrissant en permanence dans un seul jardin voisin d’un stade (CE, 22 mars 1991, Rivat) constituent des préjudices spéciaux.
• Le caractère anormal : Le préjudice doit dépasser, par sa gravité, sa durée ou sa fréquence, les inconvénients normaux du voisinage. La vie en société implique de supporter certaines nuisances.
  • Le juge a ainsi estimé que la chute de feuilles mortes provenant d’arbres d’une place publique sur une propriété voisine constituait un inconvénient normal du voisinage (CE, 24 juillet 1931, Commune de Vic-Fezensac).
  • En revanche, un préjudice économique est anormal s’il atteint un certain seuil. Une baisse de 50% du chiffre d’affaires d’une boulangerie, causée par la construction d’un barrage modifiant les flux de circulation, a été jugée anormale (CE, 21 mars 1978, Institution interdépartementale des barrages-réservoirs du bassin de la Seine).

B. Le dommage accidentel : la responsabilité pour risque

1. Définition et fondement

Le dommage accidentel est celui qui résulte d’un événement soudain, imprévu et ponctuel, lié à l’opération de travaux ou à un dysfonctionnement de l’ouvrage (explosion d’un fort, rupture d’une canalisation, chute d’une grue, effondrement d’un pont). Il n’est pas « inhérent » à l’existence de l’ouvrage, mais à un accident (CE, 17 février 2022, Commune d’Ennezat).

La victime se trouve « au mauvais endroit au mauvais moment ». Le fondement de la responsabilité est ici le risque : en créant un ouvrage ou en menant un chantier, l’administration crée un risque pour les tiers, dont elle doit répondre sans faute (CE, 22 octobre 1952, Sieur Grau).

2. L’allègement de la charge de la preuve pour la victime

C’est l’évolution la plus significative du droit positif. Pendant longtemps, le juge a appliqué au dommage accidentel les mêmes conditions qu’au dommage permanent (exigence du caractère anormal et spécial).

Par plusieurs arrêts récents, le Conseil d’État a abandonné cette exigence pour les dommages accidentels. Le tiers victime d’un dommage accidentel n’a plus à démontrer le caractère anormal et spécial de son préjudice (CE, 11 février 2006, Société de gestion des eaux de Paris ; confirmé par CE, 29 novembre 2019, Compagnie nationale du Rhône).

La justification est simple : la victime d’un accident est la plus vulnérable. L’accident est, par définition, « anormal ». Le tiers n’a donc qu’à prouver son dommage et le lien de causalité avec le travail ou l’ouvrage pour engager la responsabilité sans faute de l’administration. Il s’agit du régime le plus protecteur de l’ensemble du droit de la responsabilité administrative.

C. La mise en œuvre de l’action : qui paie ?

Face à un dommage de travaux publics, le tiers se trouve souvent face à deux entités : l’administration (maître d’ouvrage) et l’entreprise privée (l’entrepreneur qui réalise les travaux). Contre qui doit-il agir ?

1. Le principe : la responsabilité du Maître d’Ouvrage (l’Administration)

Le maître d’ouvrage public (l’administration) est le gardien de l’opération et du risque créé. Il est le garant de l’indemnisation vis-à-vis des tiers.

Le tiers peut donc toujours diriger son action contre l’administration, devant le juge administratif, et sur le fondement de la responsabilité sans faute. C’est la voie la plus simple et la plus sûre, et ce, même si le dommage est manifestement dû à une faute de l’entrepreneur.

2. L’option : l’action contre l’entrepreneur

Le tiers dispose d’une option. Il peut également choisir d’attaquer l’entrepreneur privé (auteur matériel du dommage). Mais cette action présente deux inconvénients majeurs :

• Elle doit être portée devant le juge judiciaire (litige entre deux personnes privées).
• La responsabilité de l’entrepreneur est une responsabilité de droit commun, fondée sur la faute prouvée (Art. 1240 du Code civil).

3. Les actions récursoires

Le système est conçu pour protéger le tiers tout en assurant une juste répartition finale de la charge.

En pratique, le tiers assigne l’administration (sans faute, devant le JA). Une fois l’administration condamnée à indemniser la victime, elle peut se retourner contre l’entrepreneur par une action récursoire (devant le juge du contrat, le JA). L’administration devra alors prouver que le dommage est imputable à une faute de l’entrepreneur (mauvaise exécution, non-respect des règles de l’art) pour obtenir le remboursement de ce qu’elle a versé à la victime.

Résumé : La responsabilité sans faute envers les tiers : un régime protecteur à géométrie variable

• Le tiers (ni participant, ni usager) bénéficie d’un régime de responsabilité sans faute de l’administration, qui ne peut s’exonérer que par la force majeure, la faute de la victime ou le fait d’un tiers.
• L’identification du tiers est complexe : une victime peut être usager et tiers (CE, Ville de Fréjus 1971) ou requalifiée de tiers si elle n’agit pas en tant qu’usager (CE, Région Languedoc-Roussillon 2000).
• L’usager irrégulier reste un usager (CE, Piquet 1964), mais sa faute exonère l’administration.
• Si le dommage est permanent (voisinage, bruit, odeurs), le tiers doit prouver un préjudice anormal et spécial (CE, Roux 1990). Le fondement est la rupture d’égalité.
• Si le dommage est accidentel (explosion, rupture), le tiers n’a plus à prouver le caractère anormal et spécial du préjudice (CE, Cie Nationale du Rhône 2019). Le fondement est le risque.
• Le tiers peut toujours attaquer l’administration (maître d’ouvrage) devant le juge administratif (sans faute). L’administration se retournera ensuite contre l’entrepreneur (pour faute) par une action récursoire.