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La cession des biens des personnes publiques

La valorisation du patrimoine public, devenue un impératif de bonne gestion, ne se limite pas à l’exploitation ou à l’occupation. Or, valoriser c’est savoir exploiter, mais c’est aussi, le cas échéant, savoir céder. La cession, c’est-à-dire le transfert de propriété, est une modalité essentielle de la gestion domaniale.

Si cette idée peut sembler contre-intuitive, car elle implique une amputation du patrimoine public, elle est économiquement justifiée. Un bien public peut devenir une charge pour son propriétaire, notamment lorsqu’il a perdu son affectation (une caserne désaffectée, un bâtiment administratif obsolète) et que ses coûts d’entretien dépassent son utilité. La cession devient alors un acte de bonne gestion, générant des revenus susceptibles d’être réinvestis dans des missions d’intérêt général.

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Le régime juridique de ces cessions est radicalement différent selon la nature de l’acquéreur. Il convient de distinguer les transferts entre personnes publiques (A) des cessions à des personnes privées (B), ces dernières étant beaucoup plus encadrées.

I. La cession entre patrimoines publics

La circulation des biens entre l’État, les collectivités territoriales et les établissements publics est une nécessité, notamment pour accompagner les transferts de compétences issus de la décentralisation. Cette circulation peut être volontaire et amiable (A) ou imposée par la puissance publique (B).

A. Les cessions amiables entre personnes publiques

Deux procédures permettent aux personnes publiques de s’accorder sur un transfert de propriété.

1. La cession de domaine public à domaine public

Cette procédure heurte de plein fouet le principe cardinal de l’inaliénabilité du domaine public (Art. L. 3111-1 du Code général de la propriété des personnes publiques – CGPPP). En toute logique, un bien inaliénable ne peut être cédé.

C’est le raisonnement qu’avait tenu le Conseil d’État dans un avis du 31 janvier 1978, créant un véritable blocage juridique. En effet, une personne publique ne pouvait céder un bien affecté (ex: une route) à une autre personne publique (ex: un EPCI reprenant la compétence voirie). La procédure de droit commun – désaffectation puis déclassement – était inapplicable, car le bien n’avait pas vocation à être désaffecté, mais au contraire à conserver son affectation au service du public, simplement sous la responsabilité d’un autre gestionnaire.

Face à ce vide juridique paralysant, le législateur est intervenu. L’article L. 3112-1 du CGPPP autorise désormais la cession amiable de biens du domaine public entre personnes publiques, mais à deux conditions cumulatives strictes :

Le bien cédé doit être nécessaire à l’exercice des compétences de la personne publique acquéreuse.
Le bien doit rester dans le domaine public de l’acquéreur.

Cette cession s’opère donc « sans déclassement préalable ». Il s’agit d’une dérogation ciblée à l’inaliénabilité, justifiée par la continuité de l’affectation publique. Elle ne peut en aucun cas servir à transférer un bien vers le domaine privé d’une autre personne publique.

2. L’échange de biens du domaine public

L’article L. 3112-2 du CGPPP autorise également l’échange de biens du domaine public entre personnes publiques. La procédure est cependant plus contraignante que la cession simple, car elle cumule quatre conditions :

Les deux conditions de la cession (nécessité pour les compétences et maintien dans le domaine public).
L’échange doit être justifié par le souci d’améliorer les conditions d’exercice d’un service public.
La convention d’échange doit comporter des clauses garantissant la continuité du service public, si les biens échangés en sont le support.

B. Les transferts autoritaires de propriété

L’État conserve une prérogative exorbitante lui permettant d’imposer des transferts de propriété, sans l’accord de la personne publique propriétaire. Il faut distinguer le sort du domaine public et celui du domaine privé.

1. Le transfert autoritaire de propriété de biens du domaine public

Le législateur peut, par une loi, transférer unilatéralement et gratuitement la propriété de biens du domaine public d’une personne publique à une autre (ex: transfert de routes de l’État aux départements lors d’un acte de décentralisation).

Cette pratique, qui constitue une atteinte directe au droit de propriété des personnes publiques (garanti par la Constitution) et au principe d’inaliénabilité, a été contestée devant le Conseil Constitutionnel.

Dans une décision majeure (CC, 3 décembre 2009, Loi relative à l’organisation et à la régulation des transports ferroviaires), le Conseil a validé ces transferts. Il a considéré que si la propriété publique est bien protégée constitutionnellement, cette protection ne s’oppose pas à ce que le législateur procède à des transferts gratuits de biens entre personnes publiques pour des motifs d’intérêt général.

Cette décision marque une évolution importante par rapport à la décision Privatisations de 1986. Elle instaure une hiérarchie dans la protection : le droit de propriété d’une personne publique ne bénéficie pas de la même protection absolue que le droit de propriété d’une personne privée. Le législateur peut y porter atteinte plus facilement, au nom de l’organisation des services publics.

2. L’expropriation d’une personne publique sur son domaine privé

L’expropriation pour cause d’utilité publique est une procédure par laquelle la puissance publique peut contraindre une personne à céder sa propriété.

Une personne publique peut-elle en exproprier une autre ? La réponse dépend de la nature du bien :

Le domaine public : Il est inexpropriable. Le principe d’inaliénabilité fait obstacle à la procédure d’expropriation (CE, 12 novembre 1967, Commune de Tourette-Levens).
Le domaine privé : Les biens du domaine privé d’une personne publique sont, comme ceux des particuliers, susceptibles d’être expropriés par l’État (ou au profit d’une autre personne publique).

Dès lors, que se passe-t-il lorsqu’un grand projet d’utilité publique (une ligne TGV) rencontre des biens du domaine public (une route communale) ? L’expropriation étant impossible, le législateur a prévu une procédure de transfert de gestion autoritaire (Art. L. 2123-5 du CGPPP). L’arrêté de cessibilité n’emporte pas transfert de propriété, mais modification de l’affectation et transfert de la gestion du bien au profit du maître d’ouvrage du projet.

II. La cession d’un patrimoine public vers un patrimoine privé

C’est l’hypothèse la plus sensible, car elle implique une sortie définitive du bien du patrimoine public. La Cour des comptes incite régulièrement les personnes publiques à mener une politique de gestion active de leur patrimoine, ce qui inclut la cession des biens devenus inutiles ou coûteux à entretenir.

Le principe est intangible : seuls les biens du domaine privé peuvent être cédés à des personnes privées. Un bien du domaine public doit impérativement être déclassé (et donc désaffecté) avant toute cession. Le droit a toutefois admis une souplesse procédurale avec la promesse de vente (A), avant d’encadrer la cession du domaine privé (B).

A. L’assouplissement : les promesses de vente sur le domaine public

Pendant longtemps, le Conseil d’État jugeait qu’une promesse de vente sur un bien encore affecté (donc domanial) était nulle, car elle méconnaissait le principe d’inaliénabilité (CE, 11 octobre 1999, M. Béro). L’administration ne pouvait s’engager à vendre un bien qui n’était pas encore dans son domaine privé.

Cette solution, bien que juridiquement pure, était économiquement paralysante. Elle empêchait l’administration de sécuriser un acheteur potentiel avant d’engager la lourde procédure de déclassement (qui implique souvent un déménagement de service public).

L’ordonnance du 19 avril 2017 (relative à la propriété des personnes publiques) a renversé cette jurisprudence. Le nouvel article L. 3112-4 du CGPPP autorise les personnes publiques à conclure des promesses de vente sur des biens de leur domaine public.

Ce mécanisme est cependant très encadré :

La vente est conclue sous condition suspensive de déclassement. Si le bien n’est pas déclassé (par exemple, si la désaffectation s’avère impossible), la vente est caduque.
La promesse doit contenir, à peine de nullité, des clauses de protection de l’intérêt général. Elle doit préciser que l’engagement de la personne publique reste subordonné à ce qu’aucun motif (tiré de la continuité du service public ou de la protection des libertés) n’impose, postérieurement à la promesse, le maintien du bien dans le domaine public.

Cette promesse n’est donc pas un engagement ferme de vendre, mais un engagement de vendre si le déclassement est possible. Si l’intérêt général l’exige, l’administration peut « annuler » la promesse sans indemnisation pour l’acheteur éconduit.

B. La cession d’un bien du domaine privé à une personne privée

Le domaine privé est aliénable et prescriptible. Sa gestion relève, en principe, du droit privé (Art. L. 2221-1 du CGPPP). Toutefois, la cession de ces biens à des personnes privées est soumise à un régime dérogatoire au droit commun de la vente, qui diffère selon le propriétaire.

1. Le principe commun : l’incessibilité à vil prix

Le principe fondamental, qui s’applique à l’État comme aux collectivités, est l’interdiction de céder un bien à un prix inférieur à sa valeur (vil prix) (CC, 1986, Privatisations). Cette règle est tempérée par la jurisprudence CE, 3 novembre 1997, Commune de Fougerolles : une cession à prix réduit est possible si elle est justifiée par un motif d’intérêt général et assortie de contreparties suffisantes (ex: vente d’un terrain à bas prix à une entreprise contre son engagement de créer 50 emplois).

2. La cession des biens du domaine privé de l’État

La gestion de l’État est la plus encadrée, au nom de la transparence et de la protection des deniers publics.

Modes de cession : L’État peut recourir à la cession amiable (gré à gré) ou à l’adjudication (enchères publiques).
Publicité et mise en concurrence : Quelle que soit la forme, l’État est tenu, sauf exceptions, à des obligations de publicité pour susciter l’intérêt d’acheteurs potentiels et de mise en concurrence pour garantir l’égalité d’accès au patrimoine public. Dans le cas d’une cession amiable, l’État doit pouvoir justifier le choix de l’acquéreur au regard de critères objectifs (solvabilité, projet…).

3. La cession des biens du domaine privé des collectivités territoriales

En vertu du principe de libre administration (Art. 72 de la Constitution), les collectivités territoriales (CT) bénéficient d’un régime plus souple.

Liberté de principe : Une CT n’est jamais tenue de vendre un bien de son domaine privé, même s’il est inoccupé (CE, 22 novembre 1995, Commune de Tignes).
Formalisme : La vente doit être autorisée par une délibération de l’organe délibérant (conseil municipal, départemental…), qui est un acte administratif susceptible de recours. Pour les communes de plus de 2 000 habitants, un avis de la DDFIP (les Domaines) sur la valeur du bien est requis, mais cet avis est simple (la commune peut y déroger en le motivant).
Absence de mise en concurrence (en droit interne) : C’est la différence majeure. Le Conseil d’État a jugé de manière constante que les CT ne sont pas tenues par une obligation générale de publicité et de mise en concurrence pour la cession de leur domaine privé (CE, 10 février 1999, Ville de Lourdes). Elles peuvent, en principe, choisir librement leur acheteur (sous réserve de respecter le prix du marché, cf. Fougerolles).

Cet état du droit est cependant de plus en plus contesté. Le droit de l’Union européenne (notamment les règles sur les aides d’État) voit avec suspicion toute opération économique d’une personne publique réalisée sans transparence. La vente d’un terrain à un promoteur sans aucune publicité pourrait être analysée comme une aide d’État si le prix n’est pas celui du marché. Il est probable que la jurisprudence ou le législateur évoluent vers plus de transparence pour les cessions du domaine privé des collectivités.

Résumé : Les cessions de biens publics : des transferts sous haute surveillance

La cession de biens publics est un acte de valorisation patrimoniale.
Cession Public-Public :
- La cession de domaine public à domaine public est possible sans déclassement, si le bien est nécessaire à l’acquéreur et reste dans le domaine public (L. 3112-1 CGPPP).
- Le législateur peut imposer des transferts de propriété autoritaires et gratuits (Loi de 2009 sur le rail), la propriété publique étant moins protégée que la propriété privée.
- Le domaine public est inexpropriable ; seul le domaine privé d’une personne publique peut l’être.
Cession Public-Privé :
- Elle ne concerne que le domaine privé. Un bien du domaine public doit être déclassé.
- Une promesse de vente sur le domaine public est désormais possible, sous condition suspensive de déclassement et avec des clauses de sauvegarde de l’intérêt général (L. 3112-4 CGPPP).
- Le principe d’incessibilité à vil prix s’applique (sauf exception type Fougerolles).
- L’État doit respecter des règles de publicité et de mise en concurrence.
- Les Collectivités Territoriales n’y sont pas tenues en droit interne (CE, Ville de Lourdes), une souplesse menacée par le droit de l’Union européenne.