La notion de travail public

La réalisation de travaux publics est une composante essentielle de l’action administrative et de la mise en œuvre des politiques publiques. Elle est au cœur de l’interventionnisme étatique, qu’il s’agisse de politiques de relance économique par la dépense publique (comme les politiques keynésiennes post-crise) ou de simples politiques d’entretien du patrimoine existant, même en période d’austérité budgétaire. Un État, s’il peut choisir de ne pas construire, ne peut se soustraire à l’obligation d’entretenir ses infrastructures.

Historiquement consubstantielle au droit administratif français, la matière est aujourd’hui fortement influencée par le droit de l’Union européenne, notamment au travers des règles de concurrence et des libertés de circulation qui encadrent la commande publique.

Sur le plan juridique, il est fondamental de distinguer l’opération de travail public (l’action, le chantier) de l’ouvrage public (le résultat, la structure), même si les deux notions sont intimement liées. La qualification de « travail public » est cruciale car elle détermine le régime juridique applicable, notamment la compétence du juge administratif en cas de litige et le régime de responsabilité pour les dommages causés.

La notion de travail public, œuvre de la jurisprudence, est une notion « plastique » ou « malléable ». Elle englobe des situations très diverses, allant bien au-delà de la simple construction pour inclure l’entretien, la démolition ou le simple nettoyage.

L’identification du travail public (I) repose sur des critères précis qui ont connu une évolution jurisprudentielle notable (II).

I. Les critères d’identification du travail public

La jurisprudence a défini le travail public par la réunion de trois critères cumulatifs. Il doit s’agir d’un travail immobilier (A), poursuivant un but d’utilité générale (B), et associant, d’une manière ou d’une autre, une personne publique (C).

A. Un critère matériel : le travail immobilier

Le premier critère, invariant, est que l’opération doit porter sur un immeuble. Cette exigence exclut rigoureusement tout travail réalisé sur un bien meuble, quand bien même ce dernier appartiendrait au domaine public (par exemple, la restauration d’une œuvre d’art dans un musée ou la réparation d’un véhicule administratif).

Le juge administratif retient une conception large de l’immeuble, en reprenant la distinction du Code civil (Art. 517) :

• Immeubles par nature (Art. 518) : Il s’agit du sol et de tout ce qui y est fixé (bâtiments, végétaux). Par conséquent, des travaux d’abattage ou d’élagage d’arbres bordant une route sont des travaux publics (CE, 28 mai 1952, David).
• Immeubles par destination (Art. 524) : Ce sont des objets mobiliers que le propriétaire a placés sur son fonds pour le service et l’exploitation de celui-ci, et qui y sont attachés à perpétuelle demeure. Le juge a ainsi qualifié de travaux publics :
  • Les travaux de construction et d’installation d’un orgue conçu spécifiquement pour un studio de télévision (CE, 13 janvier 1978, Muller).
  • Les travaux d’installation d’un réseau de fibre optique le long d’une autoroute, considéré comme un accessoire de l’immeuble « autoroute » (CE, 23 décembre 2011, Société des autoroutes du nord et de l’est de la France).

La nature du travail sur l’immeuble est indifférente. Il peut s’agir de construction, de réparation, de démolition, ou même de simple entretien courant, comme le nettoyage des voies publiques, qui constitue un travail public.

B. Un critère finaliste : le but d’utilité générale

Le deuxième critère est la finalité de l’opération. Le travail doit être réalisé dans un but d’utilité générale (ou d’intérêt général). Cette notion est plus large que celle de service public et totalement indépendante de celle de domanialité.

1. Utilité générale et service public

L’utilité générale englobe la notion de service public. Tout travail immobilier réalisé pour les besoins d’un service public est un travail public. C’est le cas, par exemple, des travaux de construction d’un téléski, considéré comme un service public industriel et commercial (CE, 10 avril 1959, Commune d’Huez).

Mais la notion va au-delà. Des travaux peuvent poursuivre un but d’intérêt général sans pour autant être le siège d’un service public au sens strict. L’arrêt fondateur est CE, 10 juin 1921, Commune de Monségur :

• En l’espèce, un enfant fut blessé par la chute d’un bénitier dans une église communale. Le litige portait sur la compétence du juge administratif.
• Or, depuis la loi de 1905 de séparation des Églises et de l’État, le culte n’est plus un service public.
• Toutefois, le Conseil d’État relève que la loi impose aux communes (propriétaires) de laisser les églises à la disposition des fidèles. Il en déduit que l’entretien de l’édifice par la commune répond à un « but d’utilité générale ».
• En conséquence, les travaux (ou leur absence) dans l’église sont des travaux publics, et le juge administratif est compétent pour connaître du dommage.

À l’inverse, des travaux immobiliers réalisés par une personne publique dans son intérêt purement patrimonial ou privé ne sont pas des travaux publics. Ainsi, des travaux de construction d’une route par l’Office National des Forêts (ONF) dans le seul but d’exploiter commercialement la ressource forestière (et non pour la promenade du public) sont des travaux de droit privé (TC, 4 juillet 1973, ONF c/ Béraut).

2. Utilité générale et domanialité

La notion de travail public est indépendante de celle de domaine public (TC, 10 février 1942, Préfet des Bouches-du-Rhône).

• Travaux publics sur le domaine privé : Des travaux peuvent être publics tout en étant réalisés sur le domaine privé d’une personne publique. C’est le cas si des travaux dans une forêt domaniale (domaine privé) ont pour but la sécurité des promeneurs (intérêt général) et non l’exploitation (intérêt privé) (CE, 25 novembre 1949, Contamine).
• Travaux publics sur une propriété privée : Des travaux peuvent même être publics en étant réalisés sur le terrain d’une personne privée, dès lors qu’ils sont l’accessoire d’une opération d’intérêt général menée par l’administration (ex: réalisation d’un chemin sur un terrain privé pour accéder au chantier d’une digue publique) (CE, 21 décembre 2012, Verrier).

C. Un critère organique : l’association d’une personne publique

C’est le critère le plus complexe, car l’implication de la personne publique peut être directe ou indirecte. La jurisprudence a évolué d’une conception stricte (travaux « pour le compte de » la personne publique) à une conception alternative incluant les travaux « pour le compte d’une personne privée » sous conditions.

II. L’évolution du critère organique : l’arrêt Effimieff

La définition originelle issue de l’arrêt Monségur (1921) était claire : un travail public est un travail immobilier fait dans un but d’utilité générale « pour le compte d’une personne publique ». Cette vision a été complétée, mais non remplacée, par une jurisprudence audacieuse née de l’après-guerre.

A. L’hypothèse classique : les travaux réalisés « pour le compte de la personne publique »

C’est la situation la plus fréquente. L’expression « pour le compte » signifie que le travail est réalisé au bénéfice de la personne publique. Peu importe que la personne publique réalise elle-même les travaux (régie) ou, cas le plus courant, qu’elle les confie à une entreprise privée par le biais d’un marché de travaux.

1. Travaux sur un ouvrage appartenant (ou destiné) à la personne publique

Lorsque les travaux sont réalisés sur un immeuble appartenant à la personne publique, ils sont présumés être des travaux publics (ex: la réfection d’une école). Cette présomption est simple : elle tombe si le travail sert un intérêt purement privé (CE, 1937, Braconop, travaux de curage d’une rivière au seul profit d’un riverain).

La jurisprudence a étendu cette solution aux travaux réalisés par une personne privée sur ses propres biens, mais sur des ouvrages destinés à revenir à la personne publique en fin de contrat. C’est le cas des grands contrats de concession : les travaux de construction d’un barrage par un concessionnaire privé d’énergie hydraulique sont des travaux publics, car le barrage reviendra à l’État en fin de concession (CE, 17 décembre 1928, De Sigalas).

2. Travaux sur une propriété privée non destinée à la personne publique

De manière plus surprenante, des travaux sur un bien privé qui restera privé peuvent être qualifiés de travaux publics « pour le compte » de l’administration. C’est le cas lorsque la personne publique exerce une maîtrise d’ouvrage de fait.

L’exemple type est celui des travaux de confortement imposés par un maire au titre de ses pouvoirs de police. Si un immeuble menace ruine, le maire peut imposer au propriétaire des travaux. Si le propriétaire est défaillant, la commune peut les exécuter d’office à ses frais. Même si le bien reste privé, ces travaux (imposés, dirigés, contrôlés et financés ou avancés par la personne publique) sont réalisés « pour son compte » (au titre de sa mission de sécurité publique) et constituent des travaux publics.

B. L’hypothèse alternative : les travaux réalisés « pour le compte d’une personne privée »

L’arrêt Monségur semblait exclure cette hypothèse. Mais le Conseil d’État, dans le contexte de la Reconstruction d’après-guerre et de l’État-providence, a dû adapter sa jurisprudence à l’interventionnisme public croissant dans la sphère privée.

Dans l’arrêt fondateur TC, 28 mars 1955, Effimieff, le Tribunal des conflits a admis qu’un travail puisse être public tout en étant réalisé pour le compte d’une personne privée (sur son terrain et à ses frais). Il a posé pour cela une double condition cumulative :

1. 1. Le travail doit être réalisé par une personne publique ;
   2. Le travail doit s’inscrire dans le cadre d’une mission de service public.

1. Un travail réalisé dans le cadre d’une mission de service public

Dans l’arrêt Effimieff, il s’agissait de travaux de reconstruction de bâtiments privés, réalisés par des établissements publics créés à cet effet. Bien que les propriétaires privés paient et bénéficient des travaux, l’opération s’inscrivait dans la mission de service public nationale de la Reconstruction.

Ce critère du service public est plus strict que celui de l’utilité générale (requis dans l’hypothèse Monségur). La jurisprudence Effimieff a été pérennisée : des travaux de reboisement effectués par l’État sur un terrain privé, dans le cadre du service public du reboisement, sont des travaux publics (CE, 20 avril 1956, Consorts Grimouard).

2. Un travail réalisé par une personne publique

C’est la seconde condition de l’arrêt Effimieff, et la plus discutée. Le juge exige que ce soit la personne publique elle-même (ou son mandataire) qui exécute ou fasse exécuter les travaux.

Cette condition crée une distinction artificielle qui dépend du statut de l’opérateur :

1. 1. • Si un Office Public HLM (un OPH, établissement public) réalise des travaux de réhabilitation chez un propriétaire privé dans le cadre de sa mission de service public du logement social, ce sont des travaux publics (critères Effimieff remplis).
      • Si une Société Anonyme HLM (personne privée) réalise exactement les mêmes travaux dans le cadre de la même mission de service public, ce ne sont pas des travaux publics, car la condition organique (réalisé « par » une personne publique) fait défaut.

Bien qu’artificiel, ce critère a été maintenu. Il garantit que, même dans l’hypothèse Effimieff, une personne publique reste au cœur de l’opération, soit en tant que bénéficiaire (hypothèse Monségur), soit en tant qu’exécutant (hypothèse Effimieff).

Résumé : Qu’est-ce qu’un travail public ?

1. 1. • Le travail public est une notion jurisprudentielle « plastique » qui détermine la compétence du juge administratif et le régime de responsabilité.
      • Il repose sur trois critères cumulatifs : un travail immobilier (sur immeuble par nature ou destination), un but d’utilité générale, et l’association d’une personne publique.
      • Le critère de l’utilité générale (CE 1921, Monségur) est plus large que le service public et indépendant de la domanialité.
      • L’association de la personne publique est alternative :
        • Hypothèse 1 (Classique) : Travaux réalisés « pour le compte d’une personne publique » (elle est la bénéficiaire), même sur un terrain privé (ex: travaux de police) ou par un concessionnaire (biens de retour).
        • Hypothèse 2 (Moderne) : Travaux réalisés « pour le compte d’une personne privée » (TC 1955, Effimieff), si et seulement si ils sont réalisés par une personne publique et dans le cadre d’une mission de service public.