Les titulaires et les mesures du pouvoir réglementaire

En droit administratif français, le pouvoir réglementaire désigne la compétence reconnue à certaines autorités exécutives d’édicter des actes exécutoires de portée générale et impersonnelle. Ces actes, appelés règlements (décrets, arrêtés), s’opposent aux décisions individuelles (qui visent des destinataires identifiés) et se distinguent des lois, non par leur caractère général, mais par leur nature administrative et leur position subordonnée (en principe) dans la hiérarchie des normes.

La question fondamentale de l’action administrative est de savoir quelles autorités ont compétence pour édicter de telles normes. Si le pouvoir législatif est unifié (le Parlement), le pouvoir réglementaire est, en revanche, partagé entre une pluralité de détenteurs. L’histoire constitutionnelle française témoigne d’une méfiance originelle envers ce pouvoir : la Révolution, par légicentrisme, le concevait comme inexistant. La nécessité pratique a conduit la Constitution de l’an VIII à l’officialiser, et la Constitution de 1958 lui a donné une ampleur inédite.

L’étude de ce pouvoir impose d’identifier les titulaires désignés par la Constitution (I), les différentes formes de mesures réglementaires qu’ils peuvent prendre (II), et les sources alternatives (législatives ou jurisprudentielles) qui habilitent d’autres autorités à l’exercer (III).

I. Les titulaires du pouvoir réglementaire de source constitutionnelle

La Constitution de 1958 innove en partageant le pouvoir réglementaire général, traditionnellement confié à une seule autorité (le Président de la République sous la IIIe République, le Président du Conseil sous la IVe), entre les deux têtes du pouvoir exécutif (A), tout en maintenant l’exclusion de principe des ministres (B).

A. Le partage constitutionnel entre Premier ministre et Président de la République

Le constituant de 1958 a créé un bicéphalisme à la tête de l’État, dont la répartition des compétences est la source d’un équilibre complexe, arbitré par la jurisprudence.

1. Le Premier ministre, autorité réglementaire de principe

L’article 21 de la Constitution dispose que le Premier ministre « exerce le pouvoir réglementaire ». Il est donc le détenteur de la compétence de droit commun. C’est lui qui assure, par décret, l’exécution des lois et qui exerce le pouvoir réglementaire « autonome » dans les matières non réservées à la loi (article 37), sous réserve des attributions présidentielles.

2. Le Président de la République, autorité réglementaire d’attribution

L’article 13 de la Constitution prévoit que le Président de la République « signe les ordonnances et les décrets délibérés en Conseil des ministres ». Sa compétence est donc une compétence d’attribution, mais dont l’étendue est, en pratique, déterminée par le Président lui-même.

En effet, un décret peut être délibéré en Conseil des ministres pour trois raisons :

• La Constitution l’impose (ex: état de siège, art. 36).
• Une loi (organique ou ordinaire) l’impose.
• Par simple opportunité politique : le Président, qui fixe l’ordre du jour du Conseil des ministres (art. 9), peut décider d’y inscrire tout projet de décret, même s’il relève en principe de la compétence du Premier ministre.

Le Conseil d’État a tiré des conséquences juridiques majeures de cette pratique :

• L’arrêt Meyet (CE, Ass., 10 septembre 1992) : Le Conseil d’État a jugé que, quelle que soit la raison de la délibération, un décret délibéré en Conseil des ministres relève de la compétence exclusive du Président de la République. En conséquence (principe du parallélisme des formes), un tel décret ne peut être modifié ou abrogé que par un autre décret délibéré en Conseil des ministres. Cette jurisprudence « verrouille » la compétence présidentielle sur les textes qu’il a signés (sauf si le décret initial prévoit lui-même qu’il pourra être modifié par décret simple, CE, Sect., 9 septembre 1996, Collas).
• L’arrêt Sicard (CE, Sect., 27 avril 1962) : Si le Président signe un décret qui n’a pas été délibéré en Conseil des ministres, sa signature est considérée comme « surabondante ». L’acte n’est pas illégal, mais il est juridiquement considéré comme un acte du Premier ministre. Par conséquent, le Premier ministre pourra le modifier seul par un décret simple.

B. L’exclusion de principe des ministres

La tradition républicaine, confirmée par la Ve République, refuse aux ministres un pouvoir réglementaire général autonome. Cette exclusion se justifie par la nécessité d’assurer la cohérence de l’action gouvernementale : le Premier ministre, qui « dirige l’action du Gouvernement » (art. 21), doit pouvoir contrôler l’ensemble des mesures réglementaires par le biais du contreseing.

Si un ministre édicte une mesure de portée générale sans qu’aucun texte (loi ou décret) ne l’y habilite, son acte est entaché d’incompétence et annulé par le juge administratif. La jurisprudence est constante sur ce point :

• CE, 23 mai 1969, Société distillerie Brabant : Un ministre ne peut, par simple arrêté, réglementer un secteur économique.
• CE, 11 octobre 1989, Halbwax : Un ministre de l’Intérieur ne peut, sans habilitation, réglementer l’accès des syndicats aux réunions dans les locaux de la police.

Cette exclusion de principe connaît cependant deux exceptions majeures : le pouvoir réglementaire délégué par la loi (infra) et le pouvoir d’organisation du service reconnu par le juge.

II. Les différentes catégories de mesures réglementaires générales

La Constitution de 1958 a profondément innové en créant, à côté du règlement traditionnel d’exécution des lois (A), un véritable domaine réglementaire autonome (B) et en rationalisant la pratique des décrets-lois sous la forme des ordonnances (C).

A. Les règlements d’exécution des lois (Article 21)

C’est la fonction traditionnelle du pouvoir réglementaire : « assurer l’exécution des lois ». La loi se contente souvent de poser des principes généraux, et son application concrète dépend de décrets et d’arrêtés qui en précisent les détails. Le juge doit parfois déterminer si une loi « se suffit à elle-même » ou si elle nécessite de telles mesures (CE, 13 décembre 2003, Creton).

Cette fonction n’est pas une simple faculté, mais une obligation pour le pouvoir réglementaire. Si le Premier ministre s’abstient de prendre un règlement d’application, il fait obstacle à la volonté du législateur et porte atteinte à la séparation des pouvoirs.

• L’obligation d’agir : Le Conseil d’État a posé le principe de l’obligation pour le Gouvernement de prendre les mesures nécessaires à l’application de la loi (CE, 1951, Union des anciens militaires…).
• La sanction de l’inaction : Le juge annule le refus (explicite ou implicite) du Premier ministre d’édicter un tel règlement (CE, 13 juillet 1962, Dame Kevers-Pascalis).
• La responsabilité de l’État : Un retard abusif dans la prise d’un décret d’application constitue une faute de nature à engager la responsabilité pécuniaire de l’État (CE, Ass., 27 novembre 1964, Dame veuve Renard).
• Le délai : La jurisprudence exige que ces mesures soient prises dans un « délai raisonnable », apprécié au cas par cas.
• Le pouvoir d’injonction : Depuis la loi de 1995, le juge administratif peut assortir son annulation d’une injonction faite à l’administration de prendre le règlement manquant dans un délai qu’il fixe (CE, 13 juillet 1996, Association lyonnaise de protection des locataires).

B. Les règlements autonomes (Article 37)

C’est la grande innovation de 1958. L’article 34 liste de manière limitative les matières relevant du domaine de la loi (fixation des règles). L’article 37 en déduit que « les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire ».

L’exécutif dispose donc d’un pouvoir réglementaire autonome pour régir des pans entiers de la vie sociale sans qu’une loi n’intervienne. Ces actes sont des normes administratives « initiales ».

La place de ce règlement autonome est cependant moindre que celle espérée par les constituants de 1958. Le Parlement a souvent « empiété » sur le domaine réglementaire. Le Conseil constitutionnel a jugé que cet empiètement n’était pas inconstitutionnel (CC, 30 juillet 1982, Blocage des prix et des revenus). Si le Gouvernement laisse faire, la loi s’applique. Le pouvoir réglementaire doit alors respecter cette loi (CE, 27 février 1970, Dautan), sauf à utiliser la procédure de « délégalisation » (art. 37 al. 2) pour la faire rebasculer dans le champ réglementaire.

En tout état de cause, ces règlements autonomes, bien que non subordonnés à une loi, restent des actes administratifs soumis au contrôle du juge administratif, qui vérifie leur conformité à l’ensemble des normes supérieures (Constitution, PGD, traités) (CE, Ass., 26 juin 1959, Syndicat général des ingénieurs-conseils).

C. Les ordonnances (Article 38)

Les ordonnances (ex-« décrets-lois » des IIIe et IVe Républiques) sont des actes hybrides, permettant au Gouvernement d’intervenir dans le domaine de la loi (art. 34).

Le mécanisme est précis :

1. Le Parlement vote une loi d’habilitation, qui autorise le Gouvernement à agir par ordonnances, fixe un délai, et définit le champ de l’intervention.
2. Le Gouvernement prend les ordonnances en Conseil des ministres, après avis du Conseil d’État. Elles sont signées par le Président de la République (art. 13) et entrent en vigueur dès leur publication.
3. Le Gouvernement doit déposer un projet de loi de ratification avant la fin du délai d’habilitation, sinon les ordonnances sont caduques.

La nature juridique de l’ordonnance évolue dans le temps :

• Avant la ratification : L’ordonnance a une nature réglementaire (un acte de l’exécutif). Elle peut donc être contestée devant le Conseil d’État par la voie du REP (CE, Ass., 24 novembre 1961, Fédération Nationale des Syndicats de Police). Le juge administratif contrôle ainsi un acte qui intervient matériellement dans le domaine de la loi.
• Après la ratification : L’ordonnance acquiert valeur législative. Elle ne peut plus être contestée devant le juge administratif et relève d’un éventuel contrôle de constitutionnalité (QPC).

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a mis fin à la pratique de la « ratification implicite » (où une loi modifiant l’ordonnance valait ratification). Désormais, la ratification doit être explicite : le Parlement doit manifester clairement sa volonté de ratifier.

III. Les autres sources du pouvoir réglementaire

La Constitution n’est pas la seule source du pouvoir réglementaire. La loi (I) et la jurisprudence (II) ont également habilité d’autres autorités à édicter des normes générales.

A. Le pouvoir réglementaire de source législative (délégation)

La loi peut elle-même décider de confier un pouvoir réglementaire à des autorités administratives autres que le Premier ministre ou le Président.

• Délégation aux ministres : La loi (ou un décret du Premier ministre) peut habiliter un ministre à prendre des mesures réglementaires de précision dans son secteur.
• Délégation aux Autorités Administratives Indépendantes (AAI) : C’est une évolution majeure. La loi confie à des AAI (telles que l’ARCOM, l’Autorité de la concurrence ou l’AMF) un pouvoir réglementaire technique pour réguler un secteur. Le Conseil constitutionnel a validé cette pratique, à condition que l’habilitation soit limitée et précise, et qu’elle ne porte pas sur les principes essentiels (CC, 17 janvier 1989, CSA).
• Délégation à des personnes privées : La loi peut également confier un pouvoir réglementaire à des organismes de droit privé chargés d’une mission de service public (ex: fédérations sportives agréées, ordres professionnels).

Dans tous les cas, l’autorité déléguée doit scrupuleusement respecter le champ de l’habilitation, sous peine d’incompétence.

B. Le pouvoir réglementaire de source jurisprudentielle (Jamart)

Le Conseil d’État a reconnu qu’un pouvoir réglementaire pouvait exister même sans texte (constitutionnel ou législatif), de manière inhérente à certaines fonctions.

L’arrêt de principe est CE, Sect., 7 février 1936, Jamart. Le Conseil d’État y reconnaît que « même en l’absence de toute disposition législative », tout chef de service (ministre, préfet, maire, directeur d’hôpital…) dispose d’un pouvoir réglementaire minimum pour prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement et à l’organisation du service qu’il dirige.

Ce pouvoir est :

• Inhérent : Il n’a pas besoin de texte pour exister.
• Limité : Il ne concerne que l’organisation interne du service.

Ces mesures peuvent être purement internes (création d’organismes consultatifs, compléments au statut des agents). Mais elles peuvent aussi affecter les usagers (interdiction d’accès aux locaux du service, Jamart) ou réglementer l’exercice du droit de grève pour assurer un service minimum, en l’absence de loi (CE, Ass., 7 juillet 1950, Dehaene).

Résumé :

Les détenteurs et les formes du pouvoir réglementaire en France

• Le pouvoir réglementaire (édicter des normes générales et impersonnelles) est partagé au sommet de l’État (bicéphalisme).
• Le Premier ministre détient la compétence de droit commun (Art. 21).
• Le Président de la République a une compétence d’attribution (Art. 13) pour les ordonnances et les décrets délibérés en Conseil des ministres, dont il a la maîtrise (CE 1992 Meyet).
• Les ministres sont exclus du pouvoir réglementaire général (CE 1969 Distillerie Brabant), sauf délégation ou en tant que chef de service.
• Les mesures réglementaires sont de trois types : les règlements d’exécution des lois (Art. 21), pour lesquels existe une obligation d’agir (CE 1962 Kevers-Pascalis) ; les règlements autonomes (Art. 37), contrôlés par le juge administratif (CE 1959 Ingénieurs-conseils) ; et les ordonnances (Art. 38), qui ont une nature réglementaire avant leur ratification explicite (depuis 2008).
• D’autres sources existent : la loi peut déléguer ce pouvoir (à des ministres, AAI, personnes privées), et la jurisprudence le reconnaît à tout chef de service pour l’organisation de ses services (CE 1936 Jamart).