La procédure de contrôle de constitutionnalité des lois 

Le contrôle de constitutionnalité en France obéit à une procédure spécifique, organisée par la Constitution. Elle a connu une évolution majeure depuis la réforme du 23 juillet 2008, qui a instauré la question prioritaire de constitutionnalité (QPC), permettant désormais un contrôle a posteriori des lois déjà en vigueur.

Traditionnellement, seuls certains acteurs institutionnels pouvaient saisir le Conseil constitutionnel sur le fondement de l’article 61 : le président de la République, le Premier ministre, les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat, ainsi que depuis la révision de 1974, 60 députés ou 60 sénateurs.

Depuis le 1er mars 2010, avec l’entrée en vigueur de la QPC (art. 61-1), les citoyens français disposent d’un accès indirect au Conseil. Toute partie à un procès peut, à l’occasion d’un litige, invoquer l’inconstitutionnalité d’une loi qui lui est appliquée. La question est d’abord examinée par le juge du fond, puis filtrée par le Conseil d’État ou la Cour de cassation, avant d’être transmise au Conseil constitutionnel si elle présente un caractère sérieux.

I – Qui peut saisir le Conseil Constitutionnel?

Le Conseil constitutionnel n’intervient que s’il est saisi par une autorité expressément désignée par la Constitution. Ce pouvoir de saisine est prévu par l’article 61, qui énumère les titulaires légitimes du recours pour un contrôle a priori des lois.

Depuis 2010, la question prioritaire de constitutionnalité (QPC, art. 61-1) a ajouté une voie d’accès indirecte pour les particuliers.

• Jusqu’en 2010, les particuliers ne pouvaient pas saisir le Conseil constitutionnel. Le Conseil avait même explicitement refusé cette possibilité dans la décision Touret (1982).
• Cette situation a changé avec la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, entrée en vigueur le 1er mars 2010, qui a créé l’article 61-1 et la question prioritaire de constitutionnalité (QPC). Désormais, tout justiciable peut, au cours d’un procès, contester la constitutionnalité d’une disposition législative applicable à son affaire. Après un filtrage opéré par le Conseil d’État ou la Cour de cassation, la question peut être transmise au Conseil constitutionnel.

1) Président de la République

Le président de la République peut saisir le Conseil constitutionnel sur le fondement de l’article 61. Cet acte est dispensé de contreseing (art. 19), ce qui signifie qu’il ne peut engager la responsabilité politique du gouvernement.

En pratique, aucun chef de l’État n’a exercé ce droit pour contester une loi ordinaire. Un tel recours, notamment en période de cohabitation, serait politiquement risqué puisqu’il placerait le Conseil en arbitre d’un conflit interne à l’exécutif. François Mitterrand a choisi une voie détournée : plutôt que d’intervenir directement, il encourageait l’opposition parlementaire à saisir le Conseil, évitant ainsi un affrontement symbolique entre la présidence et la juridiction constitutionnelle.

2) Premier ministre

Le Premier ministre bénéficie également du droit de saisine (art. 61). Cependant, ce recours demeure exceptionnel : en tant que chef de la majorité parlementaire et organisateur de la procédure législative, il dispose en général des moyens politiques pour prévenir l’adoption d’un texte contestable.

La saisine du Premier ministre est fréquente lorsqu’il s’agit d’appliquer la procédure de délégalisation (art. 37 al. 2). Ce mécanisme permet de constater qu’une disposition adoptée par le Parlement relève en réalité du domaine réglementaire, et donc de l’abroger ou de la modifier par décret.

Un exemple marquant est la décision n°2005-532 DC du 31 janvier 2006. Le Premier ministre Dominique de Villepin avait demandé au Conseil de statuer sur l’article 4 de la loi du 23 février 2005 imposant aux programmes scolaires de reconnaître « le rôle positif de la présence française outre-mer ». Saisi sous la pression du corps enseignant, le Conseil a jugé que cette disposition ne relevait pas de la loi mais du règlement, ouvrant la voie à sa suppression par décret.

3) Président de l’Assemblée Nationale

Le président de l’Assemblée nationale peut également saisir le Conseil (art. 61). Toutefois, ce droit est rarement exercé, car le président de l’Assemblée est presque toujours issu de la majorité, ce qui rend improbable une contestation d’un texte voté par celle-ci.

L’exemple le plus significatif concerne le recours au vote bloqué (art. 44, al. 3), qui permet au gouvernement de contraindre les députés à se prononcer par un vote unique sur l’ensemble d’un projet de loi, sans discussion détaillée. Dans ce cas précis, le président de l’Assemblée a utilisé son droit de saisine pour défendre les prérogatives des parlementaires.

5) Président du Sénat

Jusqu’à la révision constitutionnelle de 1974, le président du Sénat a joué un rôle central dans l’activation du contrôle de constitutionnalité. À cette époque, le Sénat constituait souvent le seul contre-pouvoir institutionnel face à la majorité gaulliste. Les deux seules décisions rendues par le Conseil constitutionnel avant 1974 furent ainsi initiées à la suite d’une saisine de son président. Cela s’explique par le fait que le Sénat, dominé par une opposition hostile au général de Gaulle, utilisait ce droit comme un outil politique de contestation.

Depuis 1974, le président du Sénat conserve un droit propre de saisine, prévu par l’article 61 de la Constitution. Toutefois, ce droit est aujourd’hui rarement exercé de manière individuelle. En pratique, le président saisit le Conseil constitutionnel principalement lorsqu’il agit de concert avec soixante sénateurs, conformément au mécanisme de saisine parlementaire introduit en 1974.

6)  Les Parlementaires : 60 députés ou 60 sénateurs

Historique

La révision constitutionnelle du 29 octobre 1974, voulue par le président Valéry Giscard d’Estaing, a marqué un tournant. Elle a ouvert la possibilité pour 60 députés ou 60 sénateurs de saisir le Conseil constitutionnel, offrant ainsi à l’opposition parlementaire un moyen de contrôler la majorité législative. Cette réforme visait explicitement à rééquilibrer le jeu institutionnel en permettant de contester des lois adoptées par le parti majoritaire (à l’époque l’UDR, parti gaulliste), et notamment de renforcer la protection des droits et libertés face au risque d’hégémonie parlementaire.

À partir de cette date, le nombre de saisines a fortement augmenté : il existe presque toujours une opposition parlementaire capable de réunir 60 signatures. Le caractère politiquement marqué de ce recours explique que les saisines émanent le plus souvent de l’opposition. Les cas où la majorité parlementaire a elle-même saisi le Conseil constitutionnel demeurent exceptionnels, l’exemple le plus célèbre étant celui de la loi relative à l’interruption volontaire de grossesse (1975), soumise volontairement au contrôle.

Le Conseil constitutionnel exerce un contrôle strict sur la qualité et le nombre des signataires : il n’est pas possible de combiner 30 députés et 30 sénateurs, la Constitution exigeant un bloc homogène de 60 parlementaires.

La question du désistement : l’arrêt de 1996

S’est posée la question de savoir si un parlementaire pouvait se désister après avoir signé une saisine. La décision n°96-378 DC du 23 juillet 1996 (loi de finances rectificative) a tranché : le Conseil constitutionnel a refusé d’admettre un tel désistement.
Dans cette affaire, la majorité parlementaire (UMP) avait initialement saisi le Conseil pour contester certaines dispositions relatives à la carte d’anciens combattants, notamment pour les Français ayant combattu aux côtés des républicains espagnols entre 1936 et 1939. Réalisant que le Conseil pourrait censurer non seulement l’article contesté mais également d’autres dispositions de la loi, certains députés cherchèrent à retirer leur signature pour faire obstacle au contrôle. Le Conseil refusa, estimant qu’aucune disposition constitutionnelle ne l’y autorisait.

Cette jurisprudence demeure discutée : en tant que juridiction, le Conseil aurait pu accepter un désistement, comme il le fait lorsqu’il statue en matière électorale. Mais il a jugé qu’en tant que juge de la constitutionnalité des lois, le désistement était incompatible avec sa mission de gardien de la Constitution.

L’obligation (ou non) de motiver la saisine

La Constitution ne prévoit aucune obligation de motivation pour une saisine parlementaire. En pratique, les partis politiques appuient souvent leur recours par des arguments constitutionnels, rédigés par leurs services juridiques avec l’aide d’universitaires. Toutefois, certaines saisines sont restées totalement blanches, sans aucun moyen invoqué. Le Conseil constitutionnel a malgré tout jugé recevables de telles saisines, comme dans les décisions :

• n°2009-593 DC du 19 novembre 2009 (loi pénitentiaire),
• n°2010-613 DC du 7 octobre 2010 (loi interdisant la dissimulation du visage dans l’espace public, dite « loi burqa »).

Ces saisines blanches posent un problème théorique car elles peuvent fragiliser la pratique de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) introduite ultérieurement.

L’usage stratégique de la saisine par l’opposition

Le droit de saisine est utilisé avec prudence par les groupes parlementaires. En effet, une décision du Conseil constitutionnel crée une jurisprudence contraignante qui peut se retourner contre le camp politique une fois au pouvoir. Il existe donc une stratégie d’équilibre : parfois, majorité et opposition s’accordent pour éviter de saisir le Conseil et préserver une marge de liberté législative. Exemple notable : la loi Chevènement de 1999 sur l’intercommunalité, où droite et gauche ont préféré ne pas solliciter de contrôle constitutionnel.

7) L’impossibilité pour un particulier de saisir directement le Conseil constitutionnel

Historiquement, le Conseil constitutionnel s’est toujours déclaré incompétent face aux recours émanant de simples particuliers. La jurisprudence 1982, affaire Touret illustre cette position. La saisine directe demeure réservée aux autorités énumérées par la Constitution (art. 61).

Cependant, depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 et l’entrée en vigueur en 2010 de la Question prioritaire de constitutionnalité (QPC, art. 61-1), les particuliers disposent d’un accès indirect au Conseil. Ils peuvent, à l’occasion d’un litige devant une juridiction, soulever l’inconstitutionnalité d’une disposition législative qui leur est appliquée. Après filtrage par la Cour de cassation ou le Conseil d’État, la QPC est transmise au Conseil constitutionnel, qui statue sur la conformité de la loi aux droits et libertés garantis par la Constitution.

La QPC a ouvert un véritable accès citoyen au contrôle de constitutionnalité, renforçant la place du Conseil comme garant effectif des droits et libertés.

Résumé : La saisine du Conseil constitutionnel est réservée aux plus hautes autorités de l’État : président de la République, Premier ministre, présidents des deux chambres, et depuis 1974, 60 députés ou 60 sénateurs. À cette voie institutionnelle s’ajoute depuis 2010 la QPC, qui permet à tout justiciable d’obtenir un contrôle indirect, donnant au Conseil un rôle central dans la protection constitutionnelle.

II) A quel moment ?

Dans le cadre du contrôle a priori, la saisine est recevable uniquement après le vote définitif de la loi et avant sa promulgation. Un recours introduit avant le vote définitif serait irrecevable.

L’article 10 de la Constitution prévoit que le président de la République doit promulguer une loi dans un délai maximum de 15 jours après sa transmission. Aucun délai minimum n’existe : en théorie, une promulgation immédiate pourrait bloquer une saisine. En pratique, lorsque des parlementaires annoncent leur intention de saisir le Conseil, le président attend généralement avant de promulguer.

En cas d’urgence, le recours peut être déposé très rapidement, comme pour la loi du 6 janvier 1985 sur l’état d’urgence en Nouvelle-Calédonie, examinée en procédure accélérée.

III) Effet de la saisine 

Une fois introduite, la saisine est définitive et irrévocable : aucun désistement n’est admis dans le cadre du contrôle des lois (décision n°96-378 DC du 23 juillet 1996). En revanche, le désistement est possible lorsque le Conseil agit comme juge électoral.

La saisine a également pour effet de suspendre le délai de promulgation : le délai de quinze jours ne reprend qu’après la publication de la décision du Conseil. De plus, toutes les autres autorités de saisine sont informées de l’existence du recours.

Enfin, il faut rappeler que les décisions du Conseil ont autorité absolue (art. 62 C°) : une loi déclarée inconstitutionnelle est écartée de l’ordre juridique pour tous, et non seulement pour les parties au litige.

IV) Le déroulement du débat

Le Conseil constitutionnel doit statuer dans un délai d’un mois à compter de sa saisine (art. 61 al. 3). Ce délai peut être réduit à huit jours si le gouvernement déclare l’urgence.

La procédure est essentiellement écrite et non publique. Les débats ne se déroulent pas en audience ouverte : il n’y a pas de confrontation directe entre demandeurs et défendeurs. Toutefois, depuis la présidence de Robert Badinter (1986-1995), s’est développée une pratique d’auditions officieuses de personnalités (universitaires, fonctionnaires, représentants du gouvernement). Ces échanges, destinés à éclairer le juge rapporteur, ne sont jamais mentionnés dans les décisions.

La procédure suit plusieurs étapes :

• dépôt de la saisine par les autorités habilitées,
• communication au Secrétariat général du gouvernement, qui assure la défense de la loi adoptée par le Parlement (originalité française, car l’exécutif défend ici un texte voté par le législatif),
• dépôt des observations en défense, souvent transmises aux requérants, qui peuvent répondre par un mémoire en réplique,
• publication au Journal officiel de la décision, de la saisine et des observations.

Dans le cas particulier des lois organiques, le contrôle est automatique (art. 61 al. 1) : la loi doit obligatoirement être soumise au Conseil avant sa promulgation. Aucune observation du gouvernement n’est alors prévue.

V) La décision

Les décisions du Conseil constitutionnel, motivées et publiées au Journal officiel, peuvent déclarer des dispositions conformes, non conformes ou « non contraires ». Leur originalité réside dans l’usage des réserves d’interprétation, qui permettent d’adapter la loi pour la sauver, parfois au prix d’une véritable réécriture. Dotées d’une autorité absolue, elles s’imposent à toutes les autorités et protègent les droits constitutionnels.

La nature et la publication de la décision

Les décisions du Conseil constitutionnel sont prises sur la base du rapport présenté par le juge rapporteur. Conformément aux exigences de l’article 62 de la Constitution, elles doivent être motivées et sont systématiquement publiées au Journal officiel.

Le dispositif de la décision exprime une appréciation de conformité ou de non-conformité d’une disposition à la Constitution. Mais il arrive que le Conseil adopte des formules plus nuancées, comme :

• « dispositions contraires à la Constitution »,
• « dispositions conformes à la Constitution »,
• ou encore « dispositions non contraires à la Constitution ».

Cette dernière expression traduit l’idée qu’une disposition n’est pas expressément protégée par la Constitution, mais qu’elle ne la viole pas non plus.

Les techniques de réserves d’interprétation

Le Conseil a recours à la technique des réserves d’interprétation, afin d’assurer la conformité d’un texte par l’intermédiaire d’une interprétation conforme, plutôt que de l’annuler purement et simplement. Ce procédé, utilisé depuis longtemps par les juridictions étrangères et le Conseil d’État, a acquis une place centrale en jurisprudence constitutionnelle française.

Les réserves permettent au Conseil de « sauver » une loi en précisant la lecture qui doit en être faite. Elles s’imposent à toutes les autorités publiques, à l’exécutif comme aux juridictions ordinaires. Toute interprétation divergente rendrait la disposition inconstitutionnelle.

On distingue trois types principaux de réserves :

• Réserves neutralisantes : elles privent une disposition de toute portée juridique. Exemple : une disposition législative interdisant toute modification de la loi avant deux ans d’application a été jugée dépourvue de valeur normative, car le législateur ne peut se lier lui-même de cette manière.
• Réserves constructives : elles modifient le contenu apparent de la loi en restreignant ou en élargissant son champ d’application.
  • Exemple restrictif : la loi de 1993 interdisait la délivrance d’un titre de séjour à tout étranger vivant en état de polygamie ; le Conseil a jugé cette disposition conforme, à condition de la limiter aux étrangers vivant en France en situation de polygamie.
  • Exemple élargissant : une loi de 1992 confiant à l’administration le pouvoir de sanctionner a été validée à la condition que les décisions puissent faire l’objet d’un recours de pleine juridiction, avec possibilité de sursis à exécution.
• Réserves directives : elles énoncent des instructions précises sur les modalités d’application d’une loi. Exemple : la loi de 1993 sur les contrôles d’identité avait ouvert la voie à des contrôles discriminatoires. Le Conseil a admis sa conformité à condition que :
  1. l’autorité policière justifie dans chaque cas les circonstances établissant un risque d’atteinte à l’ordre public,
  2. l’autorité judiciaire contrôle la légalité et la pertinence des motifs du contrôle.

Ces réserves rapprochent parfois le Conseil d’un véritable co-législateur, puisqu’elles équivalent à une réécriture partielle de la loi. Cette pratique est critiquée en doctrine, car elle brouille la frontière entre juge et législateur.

La technique du « oui, mais » et du « non, mais »

Le Conseil recourt fréquemment à ce qu’on appelle la technique du « oui, mais » : une disposition est déclarée conforme, à condition qu’elle soit interprétée dans le sens indiqué. Dans certains cas, il pratique le « non, mais » : une disposition est censurée, mais le Conseil donne des indications au législateur pour la réécrire de manière conforme.

Un exemple classique est la décision de 1982 sur les nationalisations (n°81-132 DC, 16 janvier 1982), où le Conseil a censuré certaines dispositions tout en suggérant les conditions de leur réécriture.

Étendue du contrôle

Lorsqu’il est saisi d’un seul article, le Conseil ne se limite pas strictement à cette disposition. Il estime qu’il est saisi de l’ensemble de la loi, ce qui lui permet de soulever d’office des griefs relatifs à d’autres articles. Cette pratique est justifiée par sa mission de gardien de la Constitution.

Un précédent majeur est la décision n°74-54 DC du 15 janvier 1975 (loi relative à l’IVG), où le Conseil s’est reconnu compétent pour examiner la loi dans son intégralité.

L’autorité des décisions

Les décisions du Conseil constitutionnel ont une autorité absolue de chose jugée (art. 62 C°). Elles s’imposent :

• au législateur,
• au pouvoir exécutif,
• à toutes les juridictions.

Ainsi, une disposition déclarée inconstitutionnelle est écartée de l’ordre juridique pour tous (effet erga omnes), et pas seulement pour les parties à l’affaire.