LE SYSTÈME PLÉBISCITAIRE BONAPARTISTE SOUS LE SECOND EMPIRE

Le Second Empire constitue le régime politique instauré le 2 décembre 1852, lorsque Louis-Napoléon Bonaparte, alors président de la République française, devient Napoléon III, empereur des Français. Ce régime succède à la Deuxième République et se caractérise par une pratique constitutionnelle originale fondée sur l’appel au peuple.

Au cœur du dispositif institutionnel du Second Empire se trouve le plébiscite, instrument emblématique du bonapartisme.
Le plébiscite est chargé d’exprimer la souveraineté du peuple, en soumettant par voie de suffrages « toute modification aux bases fondamentales de la Constitution » (article 32 du texte constitutionnel).
Le socle constitutionnel est énuméré en cinq points : chef d’État responsable, ministres dépendant du pouvoir exécutif, Conseil d’État préparant les lois, Corps législatif discutant et votant les lois, Sénat en pouvoir pondérateur et gardien des libertés publiques. Ces principes forment l’ossature de la constitution, intouchable à moins d’un plébiscite.

Cette étude examine comment le système plébiscitaire bonapartiste s’est développé sous le Second Empire, transformant la pratique de la souveraineté populaire en France. Nous analyserons d’abord les conditions du changement de régime (1851-1852), puis l’évolution théorique et pratique du système plébiscitaire entre 1832 et 1870.

I. LE CHANGEMENT DE RÉGIME : RUPTURE CONSTITUTIONNELLE ET LÉGITIMATION POPULAIRE

Le système plébiscitaire inauguré en 1851 s’avère plus subtil qu’il n’y paraît, car il ne se limite pas au plébiscite stricto sensu.
Le coup d’État opéré le 2 décembre 1851 par Louis-Napoléon Bonaparte comporte trois mesures majeures : la dissolution de l’Assemblée nationale législative, le rétablissement du suffrage universel, et l’annonce d’un prochain appel au peuple.

Ces trois éléments, pris ensemble, constituent un renversement de la Constitution de 1848. Le 2 décembre 1851 marque ainsi une rupture fondamentale dans l’histoire constitutionnelle française, suscitant des interprétations radicalement opposées selon les camps politiques.

A. Le point de vue républicain : parjure et trahison

Pour les républicains de 1851 et la majorité des juristes contemporains, la Constitution de 1848 ne pouvait être ainsi renversée par un homme qualifié d’« aventurier » par ses détracteurs. Louis-Napoléon Bonaparte apparaît comme un parjure et un traître.

Cette accusation repose sur plusieurs arguments juridiques solides :

• Louis-Napoléon Bonaparte ne tirait pas son pouvoir de son élection populaire, mais de la Constitution du 4 novembre 1848 qui confiait à son article 43 « le pouvoir exécutif à un citoyen qui reçoit le titre de président de la République ».
• Il avait violé son serment de « rester fidèle à la République ». Le président ne pouvait ni suspendre ni anéantir la Constitution qui fondait ses pouvoirs.
• L’article 68 de la Constitution de 1848 qualifiait expressément de « crime de haute trahison » toute mesure par laquelle le président dissoudrait l’Assemblée nationale.

Pour les juristes républicains, cette position est inattaquable : elle repose exclusivement sur une lecture fidèle de la Constitution de 1848. L’ex-président, devenu parjure et traître, ne dispose plus d’aucun pouvoir légal.

Cette interprétation entraîne une conséquence logique :
le plébiscite des 20-21 décembre 1851, organisé contre la Constitution par un factieux désormais sans mandat, est nul. Il n’est pas nécessaire d’invoquer d’éventuelles fraudes électorales pour justifier cette nullité. Cette nullité affectera également le second plébiscite de novembre 1852 : le Second Empire apparaît donc aux yeux républicains comme un régime de fait, dépourvu de véritable existence juridique.

B. Le point de vue louis-napoléonien : la souveraineté du peuple contre la légalité formelle

Dans une proclamation au peuple français publiée le 2 décembre 1851, Louis-Napoléon Bonaparte déclare aux Français : « La Constitution, vous le savez, avait été faite dans le but d’affaiblir d’avance le pouvoir que vous alliez me confier. Six millions de suffrages furent une éclatante protestation contre elle. »

Louis-Napoléon ne nie pas l’inconstitutionnalité de son coup d’État. Il la replace dans la ligne de la volonté du peuple. Selon lui, son élection à la présidence de la République en 1848 avait constitué une prise de position du peuple contre la Constitution. À en croire Louis-Napoléon Bonaparte, cette Constitution n’était qu’une machine de guerre destinée à lui nuire ; le peuple souverain l’aurait compris.

Cette interprétation développe un raisonnement audacieux :

• L’élection présidentielle de 1848 aurait été un acte souverain de désaveu de la Constitution.
• En traduisant une volonté souveraine d’abrogation de la Constitution de 1848, l’élection présidentielle aurait eu la valeur d’une sorte de référendum constituant.
• Cette interprétation trouve un large écho dans le public, car les électeurs viennent de découvrir le suffrage universel et ignorent les subtilités juridiques.

Lorsqu’ils élisent quelqu’un, les électeurs du milieu du XIXe siècle peuvent croire de bonne foi conférer directement un pouvoir constituant à cette personne. Ils sont incapables de distinguer entre les deux façons possibles d’exercer le droit de suffrage : en matière de souveraineté ou en matière élective en vertu de la Constitution.

Les 20 et 21 décembre 1851, le plébiscite qu’avait promis Louis-Napoléon lui octroie les pleins pouvoirs pour dix ans par 7.439.216 oui contre 640.000 non et 36.880 bulletins nuls. La décision populaire le délivre ipso facto de son serment. Comme il le dira lui-même : « La France a compris que je n’étais sorti de la légalité que pour rentrer dans le droit ».

Aux vues des résultats triomphaux du plébiscite, Louis-Napoléon Bonaparte ne joue pas sur les mots contrairement à ce que continuent de croire beaucoup d’historiens. La légalité qu’évoque ici Louis-Napoléon est la légalité de la Constitution. Au-delà de cette simple légalité d’apparence, il y a le droit : le seul vrai droit, c’est le droit que veut le peuple souverain.

En vertu de ce plébiscite, Louis-Napoléon Bonaparte promulgue la Constitution du 14 janvier 1852.
Le 1er décembre 1852, Louis-Napoléon Bonaparte, en présence du Sénat et du Corps Législatif, reçoit à Saint-Cloud le titre d’Empereur des Français sous le nom de Napoléon III, après un référendum ayant donné 7.824.129 votes favorables contre 253.149 hostiles et 63.126 nuls. Cette date, extrêmement symbolique, correspond au triple anniversaire du sacre et couronnement de Napoléon Ier en 1804, de la bataille d’Austerlitz en 1805, et du coup d’État lui-même.

II. DE LA THÉORIE À LA PRATIQUE : CONSTRUCTION ET ÉVOLUTION DU SYSTÈME PLÉBISCITAIRE

Napoléon III a voulu ancrer la légitimité napoléonienne dans la légitimité du peuple. Cet ancrage a été envisagé d’abord en théorie, avant d’être pratiqué de manière originale sous le Second Empire.

A. 1832 : l’ébauche d’une théorie dans les Rêveries politiques

En 1832, Louis-Napoléon a 24 ans lorsqu’il publie sa première brochure : Rêveries politiques. Ce texte politique contient un projet de déclaration des droits de l’homme et du citoyen, et une constitution. Ce document de jeunesse révèle les préoccupations démocratiques du futur empereur.

1. L’héritage jacobin et montagnard

Dans ce texte fondateur, Louis-Napoléon reprend à son compte certains articles de la Déclaration montagnarde de l’an I, notamment :

• L’article 21 sur la nécessité des secours publics : « Les secours publics sont une dette sacrée, la société doit la subsistance aux citoyens malheureux, soit en leur procurant du travail, soit en leur procurant les moyens d’exister s’ils ne peuvent travailler ».
• L’article 25 sur la souveraineté du peuple.
• L’article 28 concernant le droit que doit conserver le peuple de changer de constitution ou de la modifier à tout moment : « Un peuple a toujours le droit de revoir, de réformer et de changer sa constitution ».

Ces Rêveries politiques teintées de jacobinisme contiennent un élément démocratique qui innove par rapport au Premier Empire, lequel tendait à une confiscation de la souveraineté par Napoléon au détriment du peuple.

2. L’innovation : le plébiscite à chaque succession impériale

Le neveu entend pour l’avenir soumettre chaque succession au trône impérial à un appel au peuple. Cette formule politique et juridique possède sa logique, ainsi qu’un mérite évident : par ce moyen de plébiscite à chaque succession, Louis-Napoléon s’efforce de résoudre la contradiction entre la souveraineté du peuple et l’hérédité dynastique.

Louis-Napoléon, par sa formule inédite, établit entre ces deux notions une combinaison rationnelle :

• À la mort d’un empereur, la loi de succession pourra désigner un candidat à l’empire, mais seulement un candidat (simple proposition).
• Seul le peuple souverain disposera du pouvoir de décision finale.
• Une fois par règne, un contact serait maintenu avec la volonté du peuple.

3. Les limites de la formule de 1832

Néanmoins, la contradiction interne du bonapartisme n’est pas entièrement résolue. Le contact est rétabli avec la souveraineté du peuple, mais ce contact reste très imparfait, car l’appel au peuple en cas de succession ne serait pas constituant ; il serait simplement électif.

Il n’y aurait eu une véritable réconciliation que si, à l’occasion de chaque succession impériale, il s’était agi pour le peuple français de refonder ou de rejeter l’empire. Dans le projet de Louis-Napoléon, on est loin de là : en cas de vote populaire négatif, ce sont les Chambres qui auraient été chargées de proposer au peuple un autre candidat à l’empire.

Les Rêveries politiques et cette formule de Louis-Napoléon Bonaparte en 1832 vont être oubliées par la suite. On n’en trouve aucune trace dans son ouvrage Des idées napoléoniennes (1839). Ce silence ultérieur conduit à s’interroger : cette règle inventée par un jeune homme trop enthousiaste a-t-elle été abandonnée par le même homme une fois parvenu à maturité ? Ou était-elle supposée acquise ? Il est impossible de répondre à cette double question.

B. La pratique du Second Empire : un système plébiscitaire implicite

Le Second Empire naît de deux plébiscites constituants par lesquels le peuple français a approuvé l’établissement d’un nouveau régime : régime encore républicain en 1851, mais qui devient impérial à la fin de cette même année. Par la suite, sous le Second Empire, on trouve des réformes de la Constitution, mais qui se font par sénatus-consulte ; Louis-Napoléon Bonaparte n’aura plus recours au plébiscite, sauf le 8 mai 1870.

1. Le plébiscite de 1870 : logique et nécessité

Les historiens et politistes ont souvent noté le paradoxe qui aurait consisté pour Napoléon III à affronter tardivement cette épreuve du plébiscite pour faire ratifier par le peuple des réformes libérales voire parlementaires. En réalité, trois constats s’imposent :

• L’empire de 1870 est incontestablement un empire libéralisé, mais pas encore un régime parlementaire ; il n’est que « pré-parlementaire ». Il demeure profondément plébiscitaire. À l’avenir, toute réforme de la Constitution devra faire l’objet d’un plébiscite ; l’empereur ne pourra plus faire réviser la Constitution par sénatus-consulte.
• Un certain nombre de changements constitutionnels étaient intervenus et affaiblissaient les bases de 1851 : la nature du Sénat, qui perdait son pouvoir constituant dérivé pour devenir une Chambre haute presque banale. Or, les cinq bases de 1851 étaient du ressort exclusif du peuple, avaient échappé à la délégation du pouvoir constituant. Il fallait donc bien recourir au peuple constituant pour ratifier ces réformes constitutionnelles.
• Il n’y avait aucun paradoxe à tenter l’aventure à ce moment précis du règne de Napoléon III, compte tenu du contexte politique.

2. Le caractère plébiscitaire des élections législatives

Depuis 1852, on voyait se présenter aux élections législatives deux catégories de candidats : les candidats ordinaires et les candidats « officiels ». La candidature de ces derniers était patronnée par le gouvernement, par les préfets et les différentes branches de l’administration impériale. Outre ce soutien appuyé, ils bénéficiaient de « l’affiche blanche », réservée aux seules annonces légales.

En apparence, les choix effectués par les électeurs lors des législatives étaient effectués en vertu de la Constitution ; ce n’était donc pas de véritables actes de souveraineté constituante. Toutefois, tout le monde s’accorde à reconnaître le caractère plébiscitaire du second empire.

On peut le qualifier de « plébiscitaire » car les élections ne sont pas de simples choix de députés. Le grand public de l’époque ne pouvait pas bien faire la distinction entre les deux façons d’utiliser le suffrage universel, d’où la confusion entre l’acte de souveraineté et l’acte technique d’élection. Cette conception était indéfendable en droit républicain, mais elle cesse d’être indéfendable dans un régime plébiscitaire où le chef de l’État peut faire appel au peuple à tout moment. Dans le régime plébiscitaire, le suffrage a toujours quelque chose de souverain, donc de constituant.

Lors des élections législatives du Second Empire, le peuple se prononce pour ou contre l’empire lui-même. Le ministre de l’intérieur précise à chaque fois qu’il s’agit d’un vote « des amis ou des ennemis de l’empire ». La pratique des candidatures officielles permet de tracer en toute clarté la frontière qui sépare les amis du régime impérial et ses adversaires.

3. La crise de 1869 et la nécessité du plébiscite de 1870

Pour les dernières élections législatives du second empire (1869), le gouvernement impérial se retrouve affaibli. À Paris, l’opposition, y compris les royalistes, est majoritaire, avec 234 000 voix, contre 77 000 pour les candidats soutenus par le gouvernement. Pour la première fois, le patronage gouvernemental devient compromettant.

Le résultat (4,4 millions contre 3,3) est médiocre : pour la première fois, le gouvernement de Napoléon III ne rallie pas à lui la majorité des inscrits (seulement 42% des inscrits). On peut même se poser une question plus inquiétante : existe-t-il même une véritable majorité des votants pour soutenir l’empire ? Il faut tenir compte du nombre important des élus libéraux dont la loyauté bonapartiste est plus que douteuse.

En tout état de cause, une majorité des 4/7 est indigne d’un Bonaparte rassembleur. Il ne faut pas oublier que depuis toujours, depuis ses origines consulaires, le bonapartisme se devait d’être rassembleur : vocation même du bonapartisme, qui se voulait hyper-majoritaire. Il peut donc y avoir en 1869 un doute sur la légitimité même du régime, non seulement au sein du peuple, mais aussi dans la conscience de Napoléon III.

Il n’existe qu’un moyen d’enlever ce doute :le plébiscite du 8 mai 1870, voulu par Napoléon III, dont le but est de faire approuver les réformes entamées par le gouvernement et donner une nouvelle constitution au régime impérial.

Contrairement à ce qui est dit par la plupart des historiens et politistes, il n’y avait aucun paradoxe, mais au contraire une parfaite logique à recourir au plébiscite en 1870.

4. Les réticences bonapartistes autoritaires

Beaucoup de bonapartistes autoritaires (dans l’ensemble piètres juristes et peu imaginatifs) étaient incapables de comprendre ce mécanisme dans son ensemble. Nous ne devons donc pas nous étonner que certains d’entre eux aient protesté en 1870 contre la décision de Napoléon III de recourir au plébiscite. Selon eux, il ne fallait surtout pas galvauder le plébiscite ; le recours à l’appel au peuple ne devait être qu’exceptionnel, que pour régler une décision dynastique nouvelle et imprévue.

5. La postérité : approfondissement théorique sous la IIIe République

Les élus bonapartistes forment le groupe parlementaire dit « de l’appel au peuple », qui tentera de restaurer l’empire tombé en 1870. Dans les premières années de la IIIe République, les bonapartistes luttent contre les républicains qui sont en train d’acclimater la république en France. Les bonapartistes ne veulent en aucun cas être confondus avec les monarchistes. Dès lors, ils veulent approfondir une démarche originale, en l’occurrence une démarche démocratique.

C’est ainsi qu’on voit resurgir dans le discours le thème des Rêveries politiques de 1832 : on voit resurgir la nécessité d’un plébiscite à chaque succession au trône.

Dans les faits, le Second Empire était allé beaucoup plus loin ; Napoléon III, à sa façon, a respecté l’article 28 de la Déclaration de 1793, auquel il avait souscrit dans sa jeunesse. Le Second Empire est au fond le seul régime politique à avoir été refondé tous les six ans par une adhésion populaire implicitement constituante.

Les républiques ultérieures ont adopté la démarche inverse, en interdisant toute révision constitutionnelle remettant en cause la forme républicaine du gouvernement. Ce faisant, la République (pour d’évidentes raisons de prudence) entend bien assujettir à ses lois les générations futures.