Les bénéficiaires de la liberté de circulation et de séjour : De l’agent économique au citoyen européen

La liberté de circulation et de séjour est un principe essentiel de la construction européenne, passant historiquement d’un outil fonctionnel au service du marché commun à un droit fondamental attaché au statut politique de citoyen de l’Union.

Initialement, dans la logique productiviste du Traité de Rome de 1957, la liberté de circulation était conçue de manière utilitaire. Elle était reconnue uniquement aux agents économiques, c’est-à-dire aux travailleurs communautaires, soit de manière explicite pour les salariés (Article 48 CEE, devenu 45 TFUE), soit de manière implicite pour les indépendants à travers la liberté d’établissement (Article 49 TFUE) et la libre prestation de services (Article 56 TFUE). L’objectif était alors purement économique : favoriser l’allocation optimale des facteurs de production au sein du marché commun.

Cependant, la construction européenne a progressivement dépassé ce cadre strictement économique. Le traité de Maastricht (1992) a marqué une rupture fondamentale en brisant l’équation exclusive entre travail et liberté de circulation. En instituant la citoyenneté européenne, il a permis l’octroi de la liberté de circulation et de séjour à tout ressortissant d’un État membre, indépendamment de son activité économique. L’article 21 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE) dispose désormais que « tout citoyen a le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, sous réserve des limitations et conditions prévues par le présent traité et par les dispositions prises pour son application ».

L’histoire de la libre circulation est donc celle d’une extension continue du cercle de ses bénéficiaires, opérée en trois temps majeurs : la période fondatrice centrée sur le travailleur (1957-1990), la période d’extension sectorielle aux inactifs (1990), et enfin la consécration de la citoyenneté européenne (depuis 1992) unifiée par la directive 2004/38/CE.

Ce développement analysera cette évolution en trois parties : d’abord le régime initial centré sur le travailleur et sa famille (I), ensuite l’extension progressive aux inactifs par le droit dérivé (II), et enfin la généralisation du droit au séjour fondée sur la citoyenneté européenne (III).

I. Le socle historique : Des bénéficiaires limités au travailleur communautaire et à sa famille

Dans l’architecture originelle du Traité (Articles 45, 49 et 56 TFUE), la liberté de circulation et de séjour est un privilège accordé exclusivement aux travailleurs communautaires, c’est-à-dire aux ressortissants d’un État membre exerçant une activité économique. Toutefois, le droit dérivé a rapidement compris que la mobilité du travailleur ne pouvait être effective si elle impliquait une séparation familiale. Ainsi, un droit au séjour dérivé a été reconnu aux membres de la famille du travailleur, justifié par un impératif économique : lever les obstacles psychologiques et matériels à la mobilité.

Le cadre législatif initial reposait sur des textes fondateurs :

• Pour les salariés : Le Règlement 1612/68 du 15 octobre 1968 (codifié plus tard par le règlement 492/2011) et la Directive 68/360 du 15 octobre 1968, qui organisaient la suppression des restrictions au déplacement et au séjour.
• Pour les indépendants : La Directive 73/148 du 21 mai 1973, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour en matière d’établissement et de prestation de services.

A) La notion de travailleur : une définition communautaire extensive

La notion de « travailleur » est centrale car elle ouvre la porte au régime le plus protecteur de la libre circulation (égalité de traitement, avantages sociaux, droit au séjour quasi inconditionnel). Pour éviter que les États membres ne restreignent ce droit en adoptant des définitions nationales restrictives, la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE) a affirmé l’autonomie et la primauté de la définition communautaire.

L’arrêt fondateur Lawrie-Blum (3 juillet 1986)

Dans l’arrêt fondateur Lawrie-Blum (3 juillet 1986), la Cour a posé les trois critères cumulatifs définissant le travailleur salarié :

1. Une prestation de travail ;
2. Un lien de subordination ;
3. Une rémunération.

L’arrêt Levin du 23 mars 1982

C’est cependant l’arrêt Levin du 23 mars 1982 qui illustre le mieux la volonté de la Cour d’étendre le champ des bénéficiaires. Dans cette affaire, la Cour a précisé que l’article 45 TFUE ne saurait recevoir une interprétation variant selon les droits nationaux, mais qu’il revêt une portée communautaire autonome. Pour ne pas vider la liberté fondamentale de sa substance, la notion de travailleur doit être interprétée de façon extensive. Ainsi, la Cour a jugé que le fait de percevoir une rémunération inférieure au minimum vital (salaire minimum) ou de travailler à temps partiel n’empêche pas la qualification de travailleur, tant que l’activité est « réelle et effective » et n’est pas « tellement réduite qu’elle se présente comme purement marginale et accessoire ». Cette jurisprudence a été confirmée par l’arrêt Kempf (1986), où un musicien travaillant très peu d’heures et complétant ses revenus par des aides sociales a conservé son statut de travailleur.

Une autre extension majeure concerne les chercheurs d’emploi. Initialement, le texte du traité semblait viser ceux qui avaient déjà un emploi (« répondre à une offre d’emploi effective »). La CJUE a cependant assimilé le chercheur d’emploi au travailleur pour lui permettre de se déplacer afin de trouver un poste. Cette assimilation a été encadrée par l’arrêt Antonissen du 26 février 1991.

L’arrêt Antonissen :

Faits et Portée M. Antonissen, ressortissant belge, arrive au Royaume-Uni en 1984. En 1987, toujours sans emploi, il est condamné pour trafic de drogue et menacé d’expulsion. Il invoque son droit au séjour en tant que chercheur d’emploi. Le Royaume-Uni rétorque qu’après six mois sans succès, il a perdu ce statut. La Cour devait répondre à deux questions :

1. Un chercheur d’emploi bénéficie-t-il de la liberté de circulation des travailleurs ?
2. Ce droit est-il temporellement illimité ?

La Cour répond positivement à la première question mais nuance la seconde. Elle reconnaît qu’un État membre peut limiter le droit de séjour des chercheurs d’emploi, à condition de leur laisser un « délai raisonnable » pour prendre connaissance des offres et s’intégrer au marché du travail.

La Cour valide le délai de 6 mois comme étant raisonnable. Toutefois, elle pose une exception cruciale : si, à l’issue de ces 6 mois, l’intéressé apporte la preuve qu’il « continue à chercher un emploi et qu’il a des chances réelles d’être engagé », il ne peut être expulsé. L’arrêt Antonissen transforme ainsi le délai de 6 mois en une présomption simple : au-delà, la charge de la preuve bascule sur le chercheur d’emploi.

B) Les membres de la famille : bénéficiaires dérivés

Le droit communautaire a très tôt organisé un droit au regroupement familial, non pas comme un droit de l’homme (à l’époque), mais comme un corollaire indispensable à la liberté économique du travailleur.

Dans le cadre de la réglementation initiale (Règlement 1612/68), les bénéficiaires par ricochet étaient :

• Le conjoint (marié) : quelle que soit sa nationalité (y compris ressortissant d’un État tiers). À l’époque, le concubinage ou le PACS n’étaient pas visés.
• Les descendants (enfants) du travailleur ou de son conjoint, s’ils ont moins de 21 ans ou s’ils sont à charge.
• Les ascendants (parents, grands-parents) du travailleur ou de son conjoint, à la condition stricte qu’ils soient à charge.

Une condition matérielle existait à l’époque : le travailleur devait disposer d’un « logement considéré comme normal » pour les travailleurs nationaux dans la région où il est employé. Cette condition, souvent utilisée par les États pour limiter le regroupement, a disparu avec la directive 2004/38/CE, marquant une libéralisation du régime.

II. Une extension sectorielle des bénéficiaires (Les Directives de 1990)

À la fin des années 1980, le constat est clair : la liberté de circulation ne peut rester l’apanage des seuls actifs. L’Europe des citoyens commence à se dessiner. Pour combler le vide juridique concernant les « inactifs », le Conseil adopte, le 28 juin 1990, trois directives fondamentales qui déconnectent le droit de séjour de l’exercice actuel d’une activité économique.

A) La Directive 90/365 : Les retraités et cessations d’activité

Cette directive accorde le droit de séjour aux travailleurs salariés ou indépendants ayant cessé leur activité professionnelle. Auparavant, un travailleur qui prenait sa retraite devait souvent retourner dans son pays d’origine s’il ne remplissait plus les conditions. Désormais, la « mobilité des seniors » est encouragée. Ils peuvent s’établir dans n’importe quel État membre, y compris un État où ils n’ont jamais travaillé (ex: un retraité allemand s’installant sur la côte espagnole).

B) La Directive 93/96  : Les étudiants

Initialement annulée par la CJUE pour une question de base juridique (la Cour défendant les prérogatives du Parlement européen), la directive sur le droit de séjour des étudiants a été réadoptée en 1993. Elle reconnaît un droit de séjour pour la durée de la formation. Ce droit s’étend au conjoint et aux enfants à charge. C’est une avancée majeure pour la mobilité universitaire (programme Erasmus). Toutefois, l’étudiant doit assurer à l’État d’accueil qu’il dispose de ressources suffisantes pour ne pas devenir une charge.

C) La Directive 90/364 : Le droit de séjour résiduel (les « inactifs »)

C’est la directive la plus révolutionnaire car elle crée un droit de séjour général pour tout ressortissant d’un État membre qui ne relève d’aucune autre catégorie (ni travailleur, ni retraité, ni étudiant). C’est le droit de séjour des « rentiers » ou des inactifs. Cependant, pour éviter un « tourisme social » (migration vers les États aux systèmes sociaux généreux), ce droit est conditionné par deux critères cumulatifs stricts :

1. Disposer de ressources suffisantes (pour ne pas être une charge pour l’assistance sociale de l’État d’accueil) ;
2. Disposer d’une assurance maladie complète dans l’État d’accueil.

Ces directives de 1990 ont préparé le terrain juridique pour l’introduction de la citoyenneté européenne, en posant le principe que la nationalité d’un État membre suffit à créer un lien de rattachement avec l’Union, sous réserve d’autonomie financière.

III. La citoyenneté européenne : Vers une généralisation et une unification du droit au séjour

Le Traité de Maastricht (1992) introduit l’article 8 CE (devenu 21 TFUE) : la citoyenneté de l’Union. Selon la formule célèbre de la Cour, ce statut a vocation à être « le statut fondamental des ressortissants des États membres » (Arrêt Grzelczyk, 2001). Toute la question juridique fut de savoir si cet article 21 TFUE avait un effet direct. Autrement dit : la reconnaissance d’une liberté de circulation au profit du citoyen européen conduit-elle à une généralisation totale du droit au séjour, au-delà des directives ?

A) Le droit de séjour du citoyen : L’apport de la jurisprudence et de la Directive 2004/38

La réponse jurisprudentielle est venue de l’arrêt fondamental Baumbast du 17 septembre 2002. Dans cette affaire, M. Baumbast, ressortissant allemand, résidait au Royaume-Uni. Il ne travaillait plus mais disposait de ressources suffisantes. Les autorités britanniques lui refusaient le renouvellement de son titre de séjour au motif qu’il ne disposait pas d’une assurance maladie complète (il avait une assurance allemande, mais pas pour les soins d’urgence au Royaume-Uni). La Cour a tranché en faveur du citoyen.

Elle a affirmé que l’article 21§1 TFUE est d’effet direct. Cela signifie qu’un citoyen peut invoquer directement le traité pour résider dans un autre État, même s’il ne remplit pas toutes les cases administratives des directives, à condition de respecter le principe de proportionnalité. Le refus de séjour pour un simple défaut mineur d’assurance était disproportionné.

Cette jurisprudence et les directives antérieures ont été codifiées et simplifiées par la Directive 2004/38/CE du 29 avril 2004. Ce texte unique remplace les directives précédentes et crée un système graduel de droit au séjour, fondé sur l’intégration progressive du citoyen dans l’État d’accueil.

Le régime actuel distingue trois niveaux de séjour :

1. Le séjour de moins de 3 mois : La liberté absolue

Pour les courts séjours (tourisme, visites), la liberté est quasi totale. La seule condition est la possession d’un document d’identité ou d’un passeport en cours de validité. Aucune justification de ressources n’est exigée. L’État d’accueil ne peut imposer aucune formalité administrative lourde (sauf parfois une déclaration de présence).

2. Le séjour de plus de 3 mois : Le maintien de la conditionnalité pour les inactifs

Au-delà de 3 mois, la directive maintient la distinction entre actifs et inactifs :

• Les travailleurs (salariés ou indépendants) : Droit au séjour de plein droit. Aucune condition de ressources n’est exigée (car le travail est supposé fournir les ressources). Le maintien du statut de travailleur est garanti même en cas de chômage involontaire (sous certaines conditions de durée) ou de maladie.
• Les inactifs et étudiants : Ils doivent toujours prouver qu’ils disposent de ressources suffisantes et d’une assurance maladie complète. L’objectif reste d’éviter que ces citoyens ne deviennent une « charge déraisonnable » pour le système d’assistance sociale de l’État d’accueil.
• Précision jurisprudentielle (Arrêt Dano, 2014) : La CJUE a durci sa position récemment en confirmant que les États peuvent refuser les prestations sociales de base aux citoyens européens inactifs qui ne cherchent pas de travail et sont venus uniquement pour bénéficier de l’aide sociale.

3. Le séjour permanent : La consécration de l’intégration

C’est la grande innovation de la directive 2004/38/CE. « Tout citoyen de l’Union ayant résidé légalement pendant une période ininterrompue de cinq ans sur le territoire de l’État membre d’accueil acquiert le droit de séjour permanent ». Une fois ce statut acquis :

• Le citoyen n’a plus besoin de prouver qu’il a des ressources ou une assurance.
• Il est traité exactement comme un national (égalité de traitement totale, y compris pour toutes les aides sociales).
• Il bénéficie une protection renforcée contre l’expulsion (qui ne peut être prononcée que pour des motifs graves d’ordre public). Ce statut acte le fait que le citoyen européen, après 5 ans, fait partie intégrante de la société de l’État d’accueil.

B) Le droit au séjour des membres de la famille du citoyen européen : Vers une définition modernisée

La directive 2004/38/CE a également modernisé et étendu la définition de la « famille » pour tenir compte des évolutions sociétales, bien que des tensions subsistent avec certaines législations nationales.

1. Les bénéficiaires familiaux élargis La directive identifie comme membres de la famille (quelle que soit leur nationalité, même tiers) :

• Le conjoint : L’époux ou l’épouse.
• Le partenaire enregistré : Le partenaire avec lequel le citoyen a contracté un partenariat enregistré (type PACS), à la condition que la législation de l’État membre d’accueil traite les partenariats enregistrés comme équivalents au mariage. C’est une limite importante car tous les États ne reconnaissent pas ces unions.
• Les descendants directs : Enfants de moins de 21 ans ou à charge (du citoyen ou du conjoint).
• Les ascendants directs : Parents à charge (du citoyen ou du conjoint).

2. L’arrêt Coman (2018) :

L’adaptation aux évolutions sociétales La question du mariage homosexuel a posé un défi majeur. Dans l’arrêt Coman (CJUE, 5 juin 2018, C-673/16), la Cour a dû trancher le cas d’un couple marié de même sexe (un Roumain et un Américain mariés à Bruxelles) souhaitant s’installer en Roumanie. La Roumanie, qui ne reconnaît pas le mariage homosexuel, refusait le droit de séjour au conjoint américain, ne le considérant pas comme « époux ».

La CJUE a jugé que le terme « conjoint » au sens de la directive sur la libre circulation est neutre en termes de genre et inclut le conjoint de même sexe. Par conséquent, un État membre ne peut invoquer son droit national (refus du mariage gay) pour faire obstacle au droit de séjour d’un citoyen européen et de son mari. La Roumanie a l’obligation de reconnaître ce mariage aux seules fins de l’octroi du droit de séjour, même si elle ne l’introduit pas dans son droit civil interne. C’est une victoire majeure pour l’uniformité du statut de citoyen européen.

3. Le problème de la discrimination à rebours

Un paradoxe juridique subsiste : le droit de l’Union (Directive 2004/38) ne s’applique que si le citoyen a exercé sa liberté de circulation (s’il a bougé dans un autre État). Cela crée des situations de discrimination à rebours.

• Exemple : Un Français vivant en France avec son épouse japonaise est soumis au droit français de l’immigration (souvent plus strict, exigences de visas, de ressources élevées, de connaissance de la langue).
• Contraire : Un Allemand vivant en France avec son épouse japonaise est soumis au droit de l’Union (Directive 2004/38), beaucoup plus libéral et protecteur pour le regroupement familial. La CJUE a confirmé que les États sont libres de traiter leurs propres nationaux moins bien que les citoyens européens (Arrêts Uecker et Jacquet), sauf si la situation prive le citoyen de la « jouissance effective de l’essentiel des droits » conférés par le statut (Jurisprudence Ruiz Zambrano, 2011, situation exceptionnelle où l’éloignement du parent tiers obligerait l’enfant citoyen européen à quitter le territoire de l’Union).

Le droit au séjour des membres de la famille du citoyen européen

Résumé

L’évolution des bénéficiaires de la liberté de circulation et de séjour reflète la mutation profonde de la nature de l’Union européenne. Partie d’une logique purement fonctionnelle visant à fluidifier le marché du travail (le travailleur comme facteur de production), elle a abouti à une logique politique et humaine (le citoyen comme membre d’une communauté de destin). Si le travailleur conserve un statut privilégié (accès inconditionnel au séjour de plus de 3 mois), la directive 2004/38/CE a réussi la synthèse en plaçant le citoyen au cœur du dispositif.

L’acquisition du droit de séjour permanent après cinq ans constitue l’aboutissement de cette logique : elle transforme l’étranger communautaire en un quasi-national, concrétisant ainsi la promesse de l’article 21 TFUE. Néanmoins, la persistance de conditions de ressources pour les inactifs durant les cinq premières années rappelle que la solidarité européenne n’est pas encore totale et inconditionnelle, cherchant un équilibre précaire entre liberté individuelle et protection des finances publiques nationales.