La loi et le règlement et le principe de légalité administrative

La loi et le règlement, sources du droit administratif

Définition de la loi (volonté général), condition séparation loi et règlement (article 34 et 37 de la Constitution), la procédure de délégalisation (37al2 de la Constitution), amendement règlementaire (42 de la Constitution).

1. A) domaine de la loi et du règlement

Les ordonnances sous la Vème : définition matérielle de la loi qui vient compléter la définition classique (IVème République, article 16, L’assemblée nationale vote seule la loi). Cela avait pour but que le législateur se perde dans des détails inutiles qui relèvent de la réglementation, « la révolution était possible, la révolution n’a pas eu lieu », au sujet de la séparation entre loi et règlement.

Séparation assouplie par le juge, juillet 82 Conseil Constitutionnel, une loi qui empiète sur le domaine du règlement n’est pas inconstitutionnelle, les mécanismes qui doivent garantir le caractère hermétique entre loi et règlement n’est pas obligatoire. Le gouvernement maitrise cependant tout le pouvoir normatif, exemple : cas d’étude d’impact. Autre assouplissement, qui n’est pas jurisprudentielle mais textuel, prévue dans plusieurs disposition de la Constitution, les ordonnances, acte règlementaire adoptées en Conseil des ministres, signé par le président de la république et qui intervient dans le domaine de la loi. Habilitation en faveur de l’exécutif pour qu’il intervienne dans le domaine législatif, sur un domaine déterminé et une période précises. Il existe 6 catégories d’ordonnances d’importances inégales.

1) les ordonnances de l’ancien article 92 de la Constitution ayant force de loi :quand la Constitution a été adoptée et promulguée en octobre 58 il n’y avait pas de Parlement, l’exécutif a du mettre en œuvre les dispositions de la Constitution, et l’article 92 lui donnait le pouvoir de prendre des ordonnances. Ordonnance du 17novembre 58 relative aux fonctionnements des assemblées parlementaires, bien que modifié elle existe toujours. Ordonnances organique du 7 novembre 58, relative au fonctionnement du CC. 2janvier 59 ordonnance sur PLF remplacé par la LOLF. Valeur de l’ordonnance : législative.

2) Les ordonnances prises sur le fondement de l’article 11 de la Constitution, Conseil d’Etat Assemblée 19 octobre 1962, Canal, Robin et Godot. Ici mettre en œuvre accord d’Evian. Le président autorisé par référendum et par la loi 13 avril 62 a mettre en œuvre les accords d’Evian. Il va profiter de cela pour adopter une ordonnance du 1^er juin 62, il crée une juridiction d’exception pour juger les crimes d’Algérie. Canal fait partie des personnes condamnées par cette cour de justice et est condamné à mort 17 septembre 62. Robin et Godot condamné à mort aussi se joigne à lui pour contester la décision. Le Conseil d’Etat va d’abord se demande de la recevabilité de l’ordonnance, si l’acte est une loi recours irrecevable, mais s’il est considéré comme règlementaire le Conseil d’Etat a compétence. Le Conseil d’Etat considère que l’ordonnance n’est pas une délégation législative, il n’y a pas un transfert de pouvoir, sinon tout acte pris serait une loi et donc irrecevabilité. Pour le Conseil d’Etat l’ordonnance n’est qu’une autorisation ponctuelle pour adopter des mesures d’administrative dans le domaine de la loi. L’ordonnance est donc contestable par la voie du Recours en Excès de Pouvoir. Le Conseil d’Etat fait œuvre d’audace dans cet arrêt. De plus une fois admis la requête il considère que l’habilitation ne vaut que pour les principes généraux des accords d’Evian et donc la création d’une juridiction n’est pas possible. Seule la loi peut créer des juridictions et surtout des juridictions spéciales. Le Conseil d’Etat annule donc l’acte, la condamnation a mort est caduque. [en 61 coup d’Etat en Algérie de l’OAS, le général a utilisé l’article 16 et en a abusé pendant 4mois alors qu’on lui demande d’arrêter l’application de cet article. Le Conseil d’Etat a cela en tête et il rappelle qu’il a un représentant de la nation (définition organique de la loi, volonté général, par la Vème République apparaît une définition matérielle) que c’est à lui de prendre les décisions les plus importantes et la création d’une juridiction militaires spéciales qui condamnent à mort en fait partie). Le Conseil d’Etat rappelle sa conception des pouvoirs. Conséquences : décret en 63 qui réorganise le Conseil d’Etat, de plus le gouvernement a fait voté par le pouvoir législatif une loi de validation afin de mettre à plat la décision du Conseil d’Etat, désormais ces lois de validation sont encadrées, par le Conseil Constitutionnel et aussi par le CEDH.

3) Ordonnance de l’article 16 de la Constitution :le président peut décider de recourir à l’article 16 de la Constitution (Conseil d’Etat, assemblée 2mars 1962 Rubin de Servens), mise en œuvre des pouvoirs exceptionnels, (la dictature du commissaire, Schmitt). Pour mettre en œuvre cet article le président adopte une ordonnance, qui est insusceptible de recours. Dans cet arrêt on demandé le statut de l’acte par lequel le président décide de recourir à l’article 16. Par Recours en Excès de Pouvoir on ne peut pas contester cette ordonnance. Cette décision (ordonnance) présente le caractère d’un acte de gouvernement dont il n’appartient pas au Conseil d’Etat de contrôle l’application et sa durée. Lors de la mise en œuvre de l’article 16 le président règne par des ordonnances, s’il adopte une ordonnance dans le domaine législative, valeur de loi mais s’il prend une ordonnance dans le domaine réglementaire alors valeur réglementaire. Seule la 2^ème catégorie peut être contrôlée. Mais en pratique le Conseil d’Etat n’a jamais fait un tel contrôle. L’article 16 n’est pas une habilitation, mais réagencement organique.

4) Les ordonnances de l’article 38 de la Constitution :

Régime juridique de ces ordonnances : possibilité au Parlement de voter une loi d’habilitation, qui autorise le gouvernement à édicter pendant une période donnée (6mois environs, mais sont allées jusqu’à 2ans, doctrine surprise que le Conseil Constitutionnel ne censure pas) à adopter des ordonnances dans un domaine réservé au législateur. Elle prévoit un délai après que le 1^er soit déchu pendant lequel le gouvernement devra déposer un projet de loi de ratification. S’il ne dépose pas ce projet de ratification les ordonnances sont caduques, elles cessent d’exister. Pendant le délai d’habilitation le législateur est complètement déposséder du domaine. De plus la ratification pouvait être implicite mais désormais elle doit être expresse (loi du 23juillet 08 exigence constitutionnelle). L’ordonnance qui a acquis valeur législative ne peut plus être modifiée que par la loi. Les différences procédurales aboutissent à différentes valeurs normatives. Pendant la période d’habilitation l’ordonnance a valeur réglementaire, contestable par la voie du Recours en Excès de Pouvoir.

4 situations possibles:

1- dépôt du projet de la loi de ratification et ratification par le Parlement. La valeur est législative, l’ordonnance acquiert la valeur de loi. La ratification doit être expresse, mais admission implicite de l’ordonnance, hypothèse où une ordonnance doit être regardé comme ratifier lorsque le législateur la modifie ou la complète, arrêt CE 29 octobre 04 Sueur. Hypothèse qui devrait devenir obsolète car la loi du 23juillet 08 a exigé le caractère expresse de la ratification.

2- le gouvernement dépose le projet de la loi de ratification mais rejeté par le Parlement. L’ordonnance disparaît. 3- le gouvernement ne dépose pas le projet de ratification ou hors délai. Il y a alors caducité de l’ordonnance, CE 2avril 03, Conseil régionale de Guadeloupe. 4- dépôt d’un projet de loi et attente d’une ratification, valeur hybride des dispositions. En l’absence de ratification l’ordonnance a une valeur réglementaire, CE 30 juin 03, Fédération régionale du Sud-est. Quand le délai d’habilitation est terminé, la modification des dispositions relevant de la loi ne peut être faite que par la loi. Les dispositions réglementaires gardent leurs valeurs réglementaires. Elles sont ainsi susceptibles d’être l’objet d’un recours devant le Juge administratif, Conseil d’Etat Assemblée 24 novembre 1961, Fédération nationale des syndicats de police. Elles peuvent être modifiées par décret. Toute fois comme l’ordonnance qu’il modifie, un tel décret doit être pris en Conseil d’Etat et délibéré en Conseil des ministres (parallélisme des formes), CE 30juin2003, Fédération régionale ovine du Sud-est.

• 1) Les ordonnances d’exécution du budget article 47 de la Constitution
• 2) Les ordonnances de l’article 74-1 de la Constitution, interviennent en matière d’Outre-mer, en Nouvelle Calédonie.

B- L’application de la loi par l’administration

Condition d’applicabilité de la loi :

Elle peut être directement applicable, aucun texte n’est nécessaire. La loi peut cependant nécessiter un acte d’exécution. Pour être applicable la loi doit être suffisamment précise, exigence non loin de celle des traités internationaux, elle doit satisfaire un certain nombre de critère pour avoir un effet direct. Les conditions d’applicabilité des lois directes sont à l’article 1^er du Code civil. L’entrée en vigueur de la loi directe, à la date qu’elle fixe ou le lendemain de la publication au JO. Le juge est venu préciser les conditions d’application directe. La loi doit donc être normative Conseil d’Etat Assemblée 5mars 1999 Rouquette (prescriptible (interdiction) et non pas déclarative le juge C refuse de telle loi. Ce type de loi transfert le pouvoir de prescription au règlement. Exprime la volonté générale) clair (ne comporte pas de formule équivoque, mais suffisamment précise accessible et intelligible è(Décembre 99-421 DC 16 décembre 1999). De plus la loi doit être publié au JORF, elle doit être précise pour avoir un effet direct, le degré de précision est subjectif, Conseil d’Etat Assemblée 26mai 1995 Préfet de la Guadeloupe contre Etna. Le juge est maître de la précision. A défaut de satisfaire à ces critères la loi va devoir être appliquée.

Décret d’application d’une loi :

La loi est adoptées et elle est précises, les décrets sont facultatifs mais cela n’interdit pas au pouvoir réglementaire d’adoptée des décrets d’application, liberté du pouvoir réglementaire, en sachant que si l’administration adopte des actes règlementaires, ceux-ci ne doivent pas être contraire à la loi, ce qui peu être difficile si la loi est précise, CE sect 13 juillet 1951 Union des anciens titulaires réservés à la SNCF. Confirmé par l’avis du 6décembre 02, Draon. Mais dans d’autre cas des décrets sont nécessaire et tant qu’ils ne sont pas créé la loi n’est pas applicable, le Conseil d’Etat l’a affirmé dans l’arrêt Conseil d’Etat Assemblée 7 juillet04, Danthony. Compétence liée dans ce cas là. Si le législateur oublie de renvoyer l’application de la loi à un décret, celui-ci doit quand même intervenir.

L’acte réglementaire doit être adopté dans un délai raisonnable, exigence élevé en PGD dans l’arrêt Conseil d’Etat, 12 décembre 03, Syndicat des commissaires et hauts-fonctionnaires de la police nationale, entre 6moi et 1an. Si ce délai est supérieur le décret peut être annulé sur ce fondement, dans l’arrêt CE 13juillet 1962, Kervers-Pascali, le décret avait pris un délai de 12ans. Le dépassement du délai ne conduit pas nécessairement l’illégalité ipso facto du règlement.

Si l’acte d’application est nécessaire et que l’administration refuse de créer l’acte elle engage sa responsabilité, Conseil d’Etat Assemblée 27 nombre 1964, Dame veuve Renard. Le juge s’est donné la possibilité d’enjoindre l’administration à prendre un tel acte CE sect 16juillet 96, Association lyonnaise de sauvegarde des locataires. Cette association a demandé de prendre le décret pour rendre la loi applicable au 1^er ministre, mais celui-ci ne répond pas. Il y a donc un vide juridique. Le 1^er ministre est il tenu d’édicter des mesures nécessaire d’application d’une loi lorsqu’un administré lui demande ? Et le Conseil d’Etat considère que oui et lui donne 1an pour adopter le décret il lui enjoint donc une injonction. Arrêt Danthony, semblable action.

La loi est toujours un acte fondamentale dans l’action administrative, ce n’est pas parce que les sources de légalité ce sont diversifié que le couple que forme loi/règlement a subi une altération. La loi reste la condition principale de la légalité des actes administratifs. De plus l’acte administratif est une condition substantielle de l’application de la loi. Ce qui permet de justifier le maintient du principe de légalité, soumission de l’administration au droit (traduction de l’Etat de droit) et donc ce principe n’est pas altérée dans son essence. Le rapport loi/règlement est toujours le moteur du principe de légalité, mais il a évolué. Le 4^ème moyen d’annulation des actes administratifs du Recours en Excès de Pouvoir est la violation de la loi, illustration du principe de légalité.