Le principe de spécialité budgétaire

Le principe de spécialité budgétaire

Le principe de spécialité budgétaire est né sous la Restauration. Il signifie que l’on doit détailler les crédits, qu’on se doit de spécialiser les crédits par catégories de dépenses. Autrement dit, ce principe de spécialité signifie que tout crédit doit avoir une destination déterminée et être affecté à un but spécifique afin d’éviter toute confusion d’un crédit avec un autre.

Les autres principes budgétaires : Le gouvernement a le monopole de la préparation des projets de loi de finance, c’est-à-dire qu’il ne peut jamais y avoir des propositions de loi de finance, il y a toujours des projets de loi. Par conséquent le gouvernement peut être tenté de présenter un projet de loi de finance incomplet pour tromper les parlementaires. Le gouvernement peut être tenté de voir à la baisse des prévisions de dépenses alors même qu’il sait que ces prévisions de dépense sont en réalité d’un montant plus élevé. Le Gouvernement peut également surestimer volontairement des prévisions de recettes pour faire croire au parlementaire que le Gouvernement pourra récolter plus de recette et qu’il fera peu de dépense. Il est donc indispensable de contraindre le Gouvernement à inclure dans les lois de finance des informations sincères et des informations complètent. Car en votant la loi de finance les parlementaires exercent une prérogative démocratique fondamentale. Car les parlementaires sont chargés d’autoriser le Gouvernement à faire des dépenses et à prélever des recettes pour donner en toute connaissance de cause cette autorisation au Gouvernement, il faut que le projet de loi de finance soit complet aux yeux des parlementaires.

La même façon pour garantir l’effectivité du pouvoir d’autorisation il faut contraindre le Gouvernement à présenter fréquemment des projets de loi de finance aux parlementaires. Ce pouvoir d’autorisation que détienne les parlementaires c’est un pouvoir qui a été consacré par la DDHC, qu’on retrouve dans ses article 14 & 15 la démocratie postule que le parlement autorise le Gouvernement à percevoir des recettes et à faire des dépenses.

C’est grâce au principe budgétaire que le Gouvernement est contraint à présenter annuellement des projets de loi de finance. Se sont ces principes qui contraignent le gouvernement à inclure dans ces projets de loi de finance des informations complètes et sincères.

Le conseil constit dans une décision, a estimé que les principes budgétaires « répondent au double soucis d’assurer la clarté des comptes de l’état et de permettre un contrôle efficace par le parlement.

• 1 : Définition générale du principe de spécialité budgétaire
  

Selon ce principe les crédits qui sont ouvert par une loi de finance sont affectés à des dépenses déterminés. L’autorisation donnée par les parlementaires au gouvernement en matière de dépense n’est pas donnée en un bloc, de façon globale. L’autorisation de dépenser est détaillée pour chaque catégorie de crédit.

La conséquence est qu’un crédit ne pourra être utilisé que pour financer la dépense pour laquelle il a été prévu. Par conséquent chaque crédit voté à une destination, et le gouvernement au cours de l’exercice budgétaire ne peut pas en principe modifier cette destination.

La conséquence est que le principe de spécialité vient donner un caractère contraignant à l’autorisation donnée par le parlement en matière de dépense. Ça veut dire que le gouvernement ne peut pas utiliser un crédit pour financer n’importe quelle dépense. Il doit respecter l’affectation qui a été décidé par les parlementaires qui ont coté les crédits.

Durant certaines époques, le principe de spécialité n’a pas existé. A la place existait le système de l’abonnement. Les parlementaires votait une opération de dépenser globale c’est à dire qu’il autorisait le gouvernement à faire des dépenses. Conséquence, le gouvernement, pendant l’exercice budgétaire, pouvait utiliser librement les crédits.

Mais ce système n’a pas duré longtemps, puisque le principe de spécialité va réapparaitre avec la restauration. Mais il faut savoir que la portée du principe de spécialité va varier selon les régimes politiques. Dans certains cas les crédits étaient spécialisés par ministère. Ça veut dire que le parlement quand il votait le budget répartissait les crédits entre les différents ministères. Chaque ministère avait donc une enveloppe globale. Pendant l’exécution budgétaire, le gouvernement ne pouvait pas augmenter l’enveloppe d’un ministère. Par contre les crédits qui étaient contenus dans l’enveloppe du ministère pouvaient être utilisés librement. Ces crédits n’étaient pas affectés par les parlementaires à des dépenses précises.

Exemple dans lequel le principe de spécialité est plus contraignant. Dans d’autre régime politique les crédits budgétaires étaient plus spécialisés car ils étaient affectés au financement de dépense bien précise. En France on connaissait ce cas, on disait que les crédits étaient spécialisés par chapitre budgétaire. Les parlementaires pouvaient contraindre le gouvernement, ils avaient plus de pouvoir.

La spécialité était faible en France quand l’exécutif était fort. A l’inverse la spécialité est forte quand le parlement est fort. Tout au long du 19^e siècle, il y a eu une lutte contre le gouvernement et le parlement au sujet du principe de spécialité. Le gouvernement voulait un principe de spécialité faible et les parlements un principe de spécialité fort.

Sous la restauration, la loi du 27 mars 1817 a établi la spécialité par ministère. Puis une loi du 29 janvier 1831 va établir une spécialité par chapitre. Chaque chapitre contenait des dépenses de même nature.

Sous le second empire la spécialité va être moins contraignante, puis en 1871 le chapitre réapparait.

La spécialité par chapitre apparait comme un signe de démocratie. De ce cadre, les parlementaires devaient voter pour chaque chapitre. Au fil des années le nombre des chapitres a considérablement augmenté. Par conséquent, le nombre de vote aussi. Le budget de l’Etat était très souvent voté avec des retards considérables.

Au début des années 1870 il y avait 300 chapitres, en 1950 plus de 3500.

Le gouvernement et parlementaires ont dû trouver des solutions pour résoudre ce problème de retard.

Premièrement, on a réduit considérablement le nombre de chapitre.

Deuxièmement, à partir de 1956, on a opéré un découplage, une séparation entre la spécialité par chapitre et le vote des parlementaires. C’est à dire que les crédits sont toujours spécialisés par chapitre mais les parlementaires ne votent plus par chapitre. Ils votent par grande masse budgétaire. Par conséquent les parlementaires votent moins souvent et le budget peut être adopté avec moins de retard.

• 2 : La spécialité considérablement aménagée par la LOLF

La LOLF supprime les chapitres. Les crédits sont à présent spécialisés par programme comme le dispose l’article 7 de la LOLF. Mais les parlementaires ne votent pas par programme, ils votent par mission.

Au sein de chaque programme, on trouve les crédits. Ces crédits sont répartis au sein du programme par titre. Les titres permettent de classer les crédits selon leur nature économique. La LOLF à l’article 5 présente les 7 titres qui existent.

Par exemple les dépenses d’investissement. Si un crédit figure de ce titre, il va servir à financer un investissement.

Cela signifie que le gouvernement pendant l’exécution budgétaire, devra respecter les enveloppes globales de crédit données à chaque programme. Le gouvernement ne pourra donc pas augmenter l’enveloppe d’un programme, par contre au sein d’un programme, les crédits sont globalisés. Ça veut dire que le gouvernement et son administration ne sont pas liés, tenus de respecter la répartition des crédits entre les titres. Ça signifie donc que pendant l’exécution budgétaire le gouvernement et son administration pourront augmenter les crédits d’un titre en diminuant les crédits d’un autre titre. L’important c’est que ces augmentations et ces diminutions ne modifient l’enveloppe globale du programme. Cette liberté qu’a l’administration de modifier la répartition des crédits entre les titres d’un programme s’appelle la fongibilité des crédits, cette fongibilité est asymétrique. Ça veut dire que le titre intitulé dépense de personnel ne peut pas voir ses crédits augmenté par l’abaissement des crédits provenant d’un autre titre.

• 3 : Les assouplissements du principe de spécialité

A-La modification de la spécialisation des crédits

La spécialisation des crédits par programme peut être contraignante pour les gouvernements, par conséquent, pour donner au Gouvernement plus de souplesse dans la gestion des crédits, la LOLF va lui permettre de modifier la répartition des crédits entre programme, le gouvernement effectuera cette opération par le biais d’un acte administratif. Toutefois cette possibilité de modification est sévèrement encadrée par la LOLF, dès lors que ce pouvoir que détient le gouvernement lui permet de modifier par un acte administratif une loi.

1) Les virements de crédit

Prévu à l’article 12 de la LOLF, selon la LOLF, les virements de crédits permettent de modifier la répartition de crédit entre les programmes qui relèvent de différents ministères, les virements sont effectués par décret. Pendant l’exercice budgétaire on va pouvoir modifier la loi de finance par décret. La LOLF limite considérablement ce pouvoir, c’est-à-dire que le montant total des virements de crédit est plafonné.

La LOLF oblige le Gouvernement à informer le parlement des virements de crédit.

2) Les transferts de crédit

Cette procédure permet au Gouvernement, par décret, de modifier la répartition des crédits entre des programmes qui sont gérée par des ministères différents. Par exemple le Gouvernement peut décider de diminuer le montant des crédits d’un programme géré par le ministère de l’intérieur pour augmenter les crédits d’un programme géré par le ministre de la culture.

En ce qui concerne les transferts de crédit, il faut que l’utilisation des crédits qui ont été transférés à un nouveau programme corresponde à des actions du programme d’origine.

B-Les crédits non spécialisés par programme

Certains crédits sont spécialisés par dotation parce que certains crédits ne peuvent correspondre à la définition du programme, c’est-à-dire que certains crédits ne peuvent pas être rattachés à la poursuite d’une politique publique précise (protection de l’environnement) ces crédits concernent essentiellement les dépenses des pouvoirs publics (fonctionnement de la présidence de la république par exemple). Ces crédits sont spécialisé par dotation et non pas par programme car ils ne correspondent pas à la poursuite d’une politique publique.