La présentation et structure de la loi de finances

Comment la loi de finances est structurée?

Il faut savoir que la LOLF a profondément réorganisé la présentation des lois de finance. La présentation des lois de finance, c’est une question très importante parce que les lois de finance vont être examinées par les parlementaires et c’est le gouvernement qui va présenter aux parlementaires un projet de loi de finance. Il est donc important que le gouvernement présente clairement les prévisions budgétaires, le gouvernement ne cherche pas à tromper le parlement.

Section 1 la profonde réforme de la nomenclature budgétaire

§ 1 Le système établi par l’ordonnance organique du 2 janvier 1959

Aujourd’hui elle est abrogée car remplacée par la LOLF, mais elle est importante pour comprendre l’intérêt du changement qu’a généré la LOLF.

Lorsque cette ordonnance de 1959 était en vigueur les crédits qui étaient contenus dans la loi de finance (qui permettent à l’état de faire des dépenses) étaient répartis dans la loi de finance selon une logique administrative. Ça veut dire qu’on ne répartissait pas les crédits selon les différentes politiques publiques que l’état souhait mener au cours de l’année suivant. En réalité on répartissait les crédits selon leur destination, c’est-à-dire selon les ministères bénéficiaires, donc selon les services des ministères bénéficiaires de ces crédits, mais également selon leur nature, donc on distinguait des crédits destinés à financer les salaires des fonctionnaires ou alors visant à réaliser des investissements.

La logique c’est qu’on se trouvait devant un budget de moyen, autrement dit il s’agissait de répartir les crédits entre les différents ministères sans aucune logique de résultat.

§ 2 La révolution apportée par la LOLF

La première loi de finance qui a été rédigée sur le fondement de la LOLF c’est la loi de finance initiale pour 2006. Ce qui est très important de noter c’est que depuis la LOLF on est passé d’un budget de moyen à un budget de résultat, c’est-à-dire que les crédits budgétaires sont répartis entre des missions et au sein d’une mission les crédits sont répartis entre des programmes.

Article 7 de la LOLF défini ces deux termes, une mission comprend un ensemble de programme qui vont concourir à une politique publique définie. Une mission est donc consacrée à une politique publique bien précise, pour la mener il va falloir des crédits et les missions vont se voir répartir des crédits.

Document page 15 : présente les différentes missions qui sont contenues dans le budget général de l’état, c’est le budget le plus important et en son sein il y a plusieurs budgets. Par exemple la mission culture a pour objectif de donner à l’état des moyens financiers pour conduire une politique culturelle. Au sein de chaque mission il y a des programmes qui sont des orientations données à chaque politique publique, dans la culture il y a le programme patrimoine qui recevra des moyens pour financer la protection du patrimoine.

Les crédits sont donc depuis la LOLF répartis selon une logique de politique publique, c’est une répartition beaucoup plus dynamique qu’avant. Seul le gouvernement peut créer dans la loi de finance des missions. Une mission doit comporter plusieurs programmes. Le conseil constitutionnel l’a dit dans une décision du 29 décembre 2005, le conseil a censuré certains passages de la loi de finance pour 2006 qui comportaient des missions avec un seul programme, il a donc censuré les missions mono programmes.

L’article 7 §2 de la LOLF défini ce qu’est un programme.

Une mission peut concerner une politique conduite par plusieurs ministères, on dit qu’une mission peut être interministérielle. Les programmes contenus dans une mission ne peuvent concerner qu’un seul ministère.

L’objectif de cette réforme c’est de renforcer la performance de l’action publique, c’est d’inciter les dirigeants à mener des politiques publiques efficaces qui ont des résultats. Il faut savoir que les programmes de chaque mission se voient conférer plusieurs indicateurs de performance mais les programmes se voient doter de plusieurs indicateurs de performances, ces indicateurs sont des outils qui vont permettre au gouvernement de prévoir les résultats qui doivent être atteints par le programme financé. Ces indicateurs de performance sont inclus dans les projets annuels de performance (les PAP). Ces PAP sont inclus dans des documents annexes, ils visent à prévoir les résultats que les programmes devront atteindre. La mission travail et emploi, contient un programme accès et retour à l’emploi, l’un des objectifs de ce programme c’est de lutter contre le chômage et bien ce programme va se voir fixer par le gouvernement des objectifs à atteindre par conséquent il va y avoir des indicateurs de performance affectés à ce programme pour mesure l’efficacité des mesures financées dans ce programme. Par exemple c’est la fameuse prime pour l’emploi qui permet dans de nombreux cas les personnes à retrouver un emploi, il y a un indicateur de programme qui fixe la part des bénéficiaires de cette prime qui a retrouvé un emploi au cours de l’année, c’est donc un résultat à atteindre par ce programme.

Comment savoir si ces indicateurs de performance ont été atteints ? Il faut se pencher sur la loi de règlement qui vient faire le bilan des opérations budgétaires exercées au cours d’une année, se trouve annexés à la loi de règlements les rapports annuels de performance (RAP). Dans ces rapports les parlementaires peuvent vérifier si les indicateurs de performance ont été atteints réellement. Par conséquent ces RAP doivent mettre en évidence les écarts entre les prévisions contenues dans la LFI et les prévisions et les résultats constatés dans la LR. Est-ce que ces politiques publiques ont été efficaces ? Donc la LOLF a pour objectif de renforcer la recherche de la performance publique (que l’argent soi bien utiliser).

La LOLF a été instaurée en 2001 mais auparavant il y a eu plusieurs tentatives de réformes de l’ordonnance de 1959 pour chercher à instaurer un budget de résultat. Des initiatives ont été lancées dans les années 70 en s’inspirant du model américain, c’est ce qu’on la rationalisation des choix budgétaire (RCB). Ca signifie qu’on a cherché à introduire dès 1972 une nouvelle présentation du budget français qui se serait présenté par fonction, c’est-à-dire que les crédits seraient répartis entre différentes politiques publiques. Mais le problème est que cette RCB a totalement échoué car ce mode de présentation été facultatif pour le gouvernement et ce dernier n’a pas souhaité se plier à ce mode de présentation.

Section 2 la structure de la loi de finance de l’année

Les parlementaires, dans le cadre de l’examen du projet de loi de finance initiale, vont recevoir tout un ensemble de documents qui vont leur permettre de se faire leur propre opinion sur le projet de loi de finance. Parmi ces documents il y a le projet de loi de finance en lui-même divisé en deux grandes parties, et après ce projet de loi il y a les états annexes, il y en a 5, le tout a valeur législative et est publié au journal officiel.

A côté de ce document il y d’autre document budgétaires qui sont des documents d’information et en règle générale ils n’ont pas de valeur contraignante mais juste un but informatif. Au total c’est une documentation volumineuse qui est donnée aux parlementaires qui pour la plupart ne les examinent pas.

§1 une loi en deux parties

A-La première partie

La première partie de la LFI fixe les conditions générales de l’équilibre financier. Elle se compose de nombreux articles. On trouve tout d’abord un article 1^er qui est important, il autorise le gouvernement à percevoir les différentes ressources publiques pour l’année qui vient. Dans cet article il n’y a pas de prévision chiffrée qui n’a qu’une fonction d’autorisation.

Il y a aussi l’article d’équilibre: document 2 page 12 tableau dans lequel se trouvent comptabilisées les prévisions de recette et les prévisions en charge, ces prévisions sont présentées de façon très générales. Les prévisions de recette ne sont pas détaillées selon les différentes catégories d’imposition ou de redevance. En effet les recettes de l’état proviennent de ressources différentes (impôts, TVA…) à côté de ca il y a d’autre ressource. Les prévisions de recettes sont chiffrées de manière globale, l’article d’équilibre ne présente donc pas les prévisions de recettes relatives à chaque imposition. Ces prévisions globales concernent les recettes mais également les dépenses, ces prévisions globales vont concerner le budget général de l’état mais également les autres budgets (comptes spéciaux et budget annexe).

Cet article se termine par un solde, c’est-à-dire le résultat obtenu en faisant une soustraction (montant total des recettes- les dépenses) le résultat peut être positif, c’est-à-dire que le gouvernement prévoit de récolter des recettes dont le montant est supérieur au montants des dépenses prévues, le budget prévisionnel est dans ce cas en excédent, le solde peut être négatif c’est dire que le montant des recettes prévue est inférieur au montant des recettes prévues. Ca veut dire que certaines dépenses ne pourront pas être financées par des recettes : déficit budgétaire. Dans ce cas là ces dépenses devront être financées par l’emprunt, donc l’état va s’endetter pour financer le déficit.

Dans cette première partie de la loi de finance il y a d’autres articles par exemple des articles qui sont en fait des dispositions d’ordre fiscal, ces articles vont modifier les règles relatives au calcul des impôts, ces articles peuvent même créer de nouveaux impôts. Ces dispositions fiscales se retrouvent donc logiquement dans la 1^ère partie car ces dispositions vont avoir des conséquences sur le niveau des recettes qui seront récoltées au cours de l’année qui vient.

Il n’y a pas le détail de toutes les prévisions de recette, pour avoir ce détail il faut se reporter à l’état législatif N° A annexé à la loi de finance.

B-Le deuxième partie

Elle est intitulée « moyen des politiques publiques et dispositions spéciales ». Son rôle principal est de répartir les crédits entre les différentes catégories de budget (budget général, compte spéciaux, budget annexe). Les articles de cette deuxième partie vont également faire référence à des états législatifs annexés à la loi de finance. Dans ces états on va rappeler que chaque catégorie de budget se compose de mission et chaque mission se compose de programme. Ces annexes vont répartir les crédits entre les missions et les programmes de chaque catégorie de budget. Donc le rôle des annexes est de rentrer dans le détail ce travail lui ai délégué par la loi de finance.

La deuxième partie comporte d’autre disposition qui sont hétéroclites, de nature variée, on trouve des règles financières qui sont présentées dans cette deuxième partie mais qui n’ont pas de conséquence sur le niveau des recettes ou sur le niveau des ressources.

§2 les documents budgétaire joints aux projets de loi de finance initiale

Ces documents budgétaires sont très nombreux et ils ont été considérablement augmentés depuis la LOLF, en effet le deuxième objectif de la LOLF c’est de renforcer le pouvoir de contrôle du parlement sur les lois de finance, il faut donc développer les documents mis à la disposition des parlementaires.

A-Les états législatifs annexés

Ce sont des prolongements de la loi de finance initiale, on les trouve immédiatement après la LFI, ils sont publiés au JO, il y a d’abord l’état A qui est également intitulé voies et moyens, on y trouve la liste de tous les prélèvements susceptibles de générer des ressources publiques et en face il y a les prévisions de recettes chiffrées que chaque prélèvement est susceptible de générer au cours de l’année qui vient.

Il y a trois catégories de budget. La deuxième partie de la loi de finance va répartir des crédits qui sont des autorisations de dépenser, les autorisations sont divisées en missions qui sont eux-mêmes divisé en programme.

L’état A détaille les prélèvements de recettes, puis il y a l’état B qui concerne le budget général qui donne la répartition des crédits entre toutes les missions du budget général et il répartit également les crédits entre les programmes de chaque mission (la deuxième partie de la loi de finance renvoyait aux états annexes sans détailler).

L’état C concerne les budgets annexes, il va répartir les crédits entre les différentes missions des budgets annexes et entre les différents programmes de chaque mission. L’état D fait la même chose pour les comptes spéciaux. L’état E concerne certains comptes spéciaux.

B les documents d’accompagnement de la loi de finance initiale

Ces documents sont prévus par la LOLF, la plupart de ces documents n’ont pas valeur juridique, leur seul rôle est d’informer les parlementaires pour qu’ils puissent se prononcer dans de bonne conditions en ayant toutes les informations nécessaires.

1) Les documents de cadrages

Rapport sur la situation et les perspectives économiques sociales et financière de la nation. Ce rapport replace le projet de loi de finance initiale dans son contexte économique et financier, il fait aussi une analyse économique de la situation européenne. Depuis la LOLF ce rapport a une dimension pluri annuelle. Ca signifie que dans ce rapport il doit y avoir des prévisions d’évolutions des recettes et des dépenses de l’ensemble des administration publique pour les 4années à venir (article 50 de la LOLF) la LOLF a introduit 3 nouveaux rapports que le Gouvernement devra fournir aux parlementaires.

• Rapport sur les prélèvements obligatoires qui retrace toutes les impositions qui existent en France , et notamment les impositions et il donne les donnée chiffrée sur chaque prélèvement qui permettent …..
• Charte de budgétisation : elle retrace et explique tous les changements dans la présentation de la loi de finance par rapport à la loi de finance précédente. L’objectif c’est de garantir la sincérité de la présentation de la loi de finance, évité que les parlementaires ne soient changer par le changement de présentation.

2) Les annexes explicatives

Les plus connues sont les bleues budgétaires, car leur couverture est bleue. Dans ces annexes on trouve des informations très précieuses : une présentation détaillée de tous les crédits de chaque mission et cette annexe a valeur législative contrairement aux autres. Toujours dans les bleues budgétaire on trouve les projets annuels de performance(PAP) ces projets visent à présenter pour chaque mission et pour chaque programme les objectifs poursuivis par le gouvernement en conduisant cette politique précise. Dans ce projet il y des indicateurs performance, qui sont des indicateurs prévoyant les résultats que la politique publique doit atteindre au cours de l’année budgétaire.

A coté des bleus budgétaire il y a une annexe appelée « l’évaluation des voies et moyens » à ne pas confondre avec l’état A, dans cette annexe on trouve une analyse beaucoup plus approfondie de toutes les recettes de l’état, c’est un document très approfondi.

3) Les annexes générales

Parmi ces annexes il y a des jaunes budgétaires. Ces annexes se sont des annexes générales car en fait elles étudient les efforts financiers de l’état en faveur de certains secteurs (secteur de l’énergie par exemple) ces annexes font donc une étude générale sur le rôle financier de l’état dans certains secteurs.

Les oranges budgétaires ont été instaurées en 2005, leur objectif c’est de faire une petite présentation des politiques interministérielles. Il s’agit d’étudier les moyens financiers mis en œuvre par l’état mis au service de cette politique. On les appelle également les documents de politique transversale car conduite par plusieurs ministères.

Conclusion : l’ensemble des documents budgétaire adressé à chaque parlementaire représentent des centaines de Kilos. La LOLF a augmenté le nombre de document car un de ses objectifs est de renforcer le pouvoir de contrôle du parlement.