La responsabilité pénale du Président de la République

Le président est-il responsable?

Le régime français de la Cinquième République présente une tension particulière entre les principes hérités des régimes parlementaires classiques et la réalité des pouvoirs conférés au président. Ce paradoxe repose sur l’affirmation constitutionnelle de l’irresponsabilité présidentielle, malgré les prérogatives considérables qui lui sont accordées.

Plan du cours :

En vertu de la Constitution de 1958, le président de la République bénéficie d’une irresponsabilité politique et pénale pour les actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions. Cette disposition, héritée des régimes parlementaires classiques, repose sur le rôle initialement conçu pour le président comme une figure symbolique et neutre.

  • Irresponsabilité politique :

    • Le président n’est pas politiquement responsable devant le Parlement.
    • La responsabilité gouvernementale repose sur le Premier ministre et son cabinet, qui sont soumis au contrôle parlementaire.
  • Irresponsabilité pénale :

    • Les actes présidentiels liés à l’exercice de ses fonctions ne peuvent être poursuivis sur le plan pénal, à moins d’une exception (avant 2007, uniquement en cas de haute trahison).
    • Cette irresponsabilité était conçue pour préserver la stabilité institutionnelle et éviter toute instrumentalisation judiciaire à des fins politiques.

 

A) L’irresponsabilité présidentielle avant loi constitutionnelle du 23 février 2007

Avant la révision de 2007, le régime juridique de la responsabilité présidentielle en France reposait sur des principes qui, bien que solides en théorie, suscitaient des critiques et des débats. Ces principes se structuraient autour d’une irresponsabilité quasi absolue et d’un débat sur les actes hors fonctions.

1) Une irresponsabilité quasi absolue pour les actes accomplis dans l’exercice des fonctions

a) Principe général : irresponsabilité sauf en cas de haute trahison

L’article 68 de la Constitution, dans sa version antérieure à 2007, prévoyait que le Président n’était responsable de ses actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions que pour haute trahison.

  • Nature de l’irresponsabilité :

    • Irresponsabilité politique et pénale pour les actes liés aux fonctions présidentielles.
    • Cette irresponsabilité était perpétuelle, se prolongeant même après la fin du mandat présidentiel.
  • Notion de haute trahison :

    • Non définie par la Constitution ou la jurisprudence, elle était interprétée comme une violation grave et intentionnelle des obligations constitutionnelles.
    • Exemples possibles : l’usage abusif de l’article 16 (pouvoirs exceptionnels).
b) Procédure lourde et dissuasive

La mise en cause du Président nécessitait :

  • Privilège de juridiction : seul la Haute Cour de Justice, composée de parlementaires, pouvait juger le Président.
  • Procédure complexe :
    • Mise en accusation par les deux chambres du Parlement, avec une majorité absolue dans chacune.
    • Instruction conduite par des magistrats de la Cour de cassation.
    • Jugement par la Haute Cour de Justice (12 députés et 12 sénateurs).
c) Critiques principales
  • Flou juridique : l’absence de définition claire de la haute trahison limitait l’application de cette responsabilité.
  • Lourdeur procédurale : la complexité du processus le rendait quasiment impraticable.
  • Impunité perçue : l’irresponsabilité étendue contribuait à l’image d’un Président intouchable.

2) Débat sur les actes détachables des fonctions présidentielles

a) Question des actes antérieurs ou hors fonctions

La question de la responsabilité pour des faits sans lien direct avec les fonctions présidentielles, notamment des actes antérieurs au mandat, a été mise en lumière par plusieurs affaires, comme celles concernant Jacques Chirac.

b) Position des juridictions

  1. Conseil constitutionnel (décision du 22 janvier 1999) :

    • Irresponsabilité étendue :
      • Immunité pour les actes liés aux fonctions.
      • Immunité également pour les actes antérieurs ou détachables des fonctions, pendant la durée du mandat.
    • Seule la Haute Cour de Justice pouvait engager une responsabilité, mais uniquement pour des cas de haute trahison.

      Conséquence : impossibilité totale de poursuivre le Président pour des actes hors fonctions pendant son mandat.

  2. Cour de cassation (arrêt du 10 janvier 2001) :

    • Suspension temporaire de l’action publique :
      • Le Président ne pouvait être poursuivi ni mis en examen, même pour des faits antérieurs au mandat ou hors fonctions.
      • Toutefois, cette suspension était temporaire : les poursuites devenaient possibles après la fin du mandat.
    • Raisonnement différent du Conseil constitutionnel, affirmant que la compétence de la Haute Cour se limitait aux cas de haute trahison.

c) Critiques majeures

  • Inégalité devant la loi : cette immunité généralisée était perçue comme une atteinte au principe d’égalité devant la loi.
  • Risque d’abus : certains craignaient que des individus accédant à la présidence ne l’utilisent comme un bouclier contre des poursuites judiciaires.
  • Problème institutionnel : la suspension des poursuites portait atteinte à la crédibilité de la justice et à la confiance des citoyens dans leurs institutions.

3) Réactions et volonté de réforme

a) Propositions de la Commission Avril (2002)

Face aux controverses suscitées par ces jurisprudences, Jacques Chirac a chargé une commission de réflexion présidée par Pierre Avril de proposer une réforme du statut présidentiel.

  • Objectif : clarifier et limiter l’immunité présidentielle tout en respectant les exigences de continuité institutionnelle.
  • Principales recommandations :
    • Révision des articles 67 et 68 de la Constitution.
    • Instauration d’une immunité temporaire pour les actes détachables des fonctions.
    • Création d’une procédure spécifique de destitution pour manquements graves.

b) Révision constitutionnelle de 2007

La loi constitutionnelle du 23 février 2007 a largement repris les propositions de la Commission Avril, marquant une rupture avec le régime antérieur :

  • Instauration d’une immunité temporaire et limitée aux actes hors fonctions.
  • Remplacement de la Haute Cour de Justice par une procédure de destitution pour manquements graves (article 68).

Conclusion : une évolution inévitable

Le régime d’irresponsabilité présidentiel avant 2007 reposait sur une conception archaïque, conférant au chef de l’État une protection quasi absolue. S’il était justifié par le besoin de préserver la fonction présidentielle des ingérences et des abus, il portait atteinte à des principes fondamentaux comme l’égalité devant la loi.

La révision de 2007 a permis de moderniser ce cadre en introduisant un équilibre entre immunité fonctionnelle et responsabilité juridique, répondant aux critiques formulées dans les années précédentes.

B) L’irresponsabilité présidentielle aujourd’hui

Depuis la révision constitutionnelle du 23 février 2007, le statut du Président de la République en matière de responsabilité a été profondément révisé, clarifiant et renforçant son immunité pendant la durée de son mandat. Cette évolution reflète une volonté de garantir la continuité de l’État tout en encadrant la responsabilité présidentielle par des mécanismes spécifiques.

1) L’irresponsabilité présidentielle pour les actes accomplis dans l’exercice des fonctions

a) Le principe de l’irresponsabilité présidentielle (article 67)

L’article 67 de la Constitution consacre une immunité renforcée pour le Président de la République :

  • Irresponsabilité totale pour les actes accomplis dans l’exercice des fonctions présidentielles, sous réserve des exceptions prévues par les articles :
    • 53-2 : Compétence de la Cour pénale internationale (CPI) en cas de crimes graves, comme les crimes contre l’humanité.
    • 68 : Procédure de destitution en cas de manquements incompatibles avec les devoirs de la fonction.
  • Pendant la durée du mandat :
    • Aucune action judiciaire (civile, pénale, administrative) ne peut être engagée contre le président.
    • Le président ne peut être cité à comparaître, requis de témoigner ou soumis à une enquête.
  • Après le mandat :
    • Toute action suspendue durant le mandat peut être reprise un mois après la cessation des fonctions.
    • Cette suspension empêche l’extinction des poursuites par la prescription, ce qui garantit que les actes peuvent être jugés ultérieurement.

b) La portée élargie de l’immunité

  • Actes privés : L’immunité s’étend également aux actes sans lien avec l’exercice des fonctions, y compris les actes antérieurs à l’entrée en fonction.
  • Protection temporaire : Cette immunité est limitée à la durée du mandat. Après celui-ci, le président redevient justiciable comme tout citoyen.

Exemple récent

Cette disposition a été invoquée pour protéger Emmanuel Macron durant son mandat contre des actions judiciaires liées à des polémiques comme la gestion de la crise des Gilets Jaunes ou certaines décisions économiques.

2) La procédure exceptionnelle de destitution (article 68)

a) Le principe

L’article 68, introduit par la réforme de 2007, établit que le Président peut être destitué pour des manquements manifestement incompatibles avec l’exercice de son mandat. Cette disposition vise à répondre à des situations exceptionnelles où la fonction présidentielle serait gravement compromise.

b) La procédure de destitution

La procédure, hautement encadrée, est principalement politique :

  • Initiative parlementaire :
    • Une des deux chambres du Parlement (Assemblée nationale ou Sénat) peut proposer la réunion de la Haute Cour, composée de députés et sénateurs.
  • Décision de la Haute Cour :
    • La Haute Cour est présidée par le président de l’Assemblée nationale.
    • Les décisions nécessitent une majorité des deux tiers des membres, avec seuls les votes favorables étant comptabilisés.

c) Les motifs de destitution

Les manquements manifestement incompatibles incluent des actes graves tels que :

  • Trahison ou espionnage : Intelligence avec une puissance étrangère.
  • Abus des pouvoirs constitutionnels : Usage inapproprié de l’article 16 (pouvoirs exceptionnels).
  • Refus d’exercer les fonctions présidentielles : Par exemple, le refus de signer des ordonnances.

Une procédure controversée

  • Dimension politique : La destitution repose sur des critères larges et est conduite par une instance purement politique, sans consultation de magistrats professionnels.
  • Risque de politisation :
    • Une majorité parlementaire hostile pourrait tenter d’utiliser cette procédure à des fins partisanes.
    • L’histoire montre que le Sénat, souvent dominé par la droite, pourrait agir contre un président de gauche, ou inversement.

Évolutions et critiques contemporaines

1) Débat sur l’équilibre entre protection et responsabilité

  • Avantages de l’immunité renforcée :
    • Garantir la stabilité institutionnelle et la continuité de l’État.
    • Protéger le président contre les actions judiciaires motivées par des considérations politiques.
  • Critiques :
    • Certains juristes dénoncent une atteinte au principe d’égalité devant la loi.
    • L’immunité pourrait conduire à un sentiment d’impunité pour des actes graves commis pendant le mandat.

2) Proposition de réforme pour une responsabilité accrue

  • Des propositions récentes visent à réduire l’étendue de l’immunité, notamment pour les actes détachables des fonctions présidentielles.
  • Une commission citoyenne, initiée par des groupes parlementaires en 2022, a recommandé un encadrement plus strict de l’usage des pouvoirs exceptionnels (article 16) et une révision de l’article 67 pour permettre des poursuites sous certaines conditions.

Conclusion : Depuis la révision constitutionnelle de 2007, l’irresponsabilité présidentielle en France repose sur un équilibre entre la protection nécessaire de la fonction et la possibilité d’engager une responsabilité à l’issue du mandat ou dans des cas exceptionnels (article 68). Si ce cadre a renforcé la stabilité institutionnelle, il continue de susciter des débats sur son adéquation aux exigences d’une démocratie moderne. La tendance actuelle est de chercher des mécanismes permettant de concilier responsabilité et protection fonctionnelle, sans compromettre l’intégrité de la fonction présidentielle.

 

C) Les autres cas, résiduels, de mise en jeu de la responsabilité présidentielle

La responsabilité du président de la République, en dehors des cas exceptionnels explicitement prévus par la Constitution, demeure limitée et indirecte. Cependant, il existe des hypothèses résiduelles dans lesquelles cette responsabilité peut être envisagée, tant sur le plan politique que sur le plan pénal.

1) Une responsabilité politique limitée mais existante devant le peuple

Bien que le président de la République bénéficie d’une irresponsabilité politique au sens classique, certains mécanismes indirects ou volontaires peuvent engager sa responsabilité devant le peuple.

a) La responsabilité en cas de réélection

  • Lorsqu’un président brigue un nouveau mandat, il soumet implicitement son bilan à l’appréciation des citoyens.
  • Une réélection ratée constitue une sanction politique directe.

b) La stratégie référendaire

  • Le président peut choisir de poser une question de confiance au peuple en organisant un référendum.
  • Cette démarche, inspirée de la pratique gaullienne, lie l’avenir politique du président à l’approbation populaire d’un projet soumis à référendum.
    • Exemple : Charles de Gaulle a démissionné en 1969 après l’échec du référendum sur la réforme du Sénat et la régionalisation.

c) La dissolution ratée de l’Assemblée nationale

  • En cas de dissolution (article 12 de la Constitution), si le président ne parvient pas à obtenir une majorité parlementaire favorable, sa légitimité peut être mise en cause.
    • Exemple : La dissolution de 1997, décidée par Jacques Chirac, a abouti à une cohabitation avec une majorité parlementaire opposée, fragilisant sa position.

Conclusion : La responsabilité politique du président dépend essentiellement de son propre choix d’engager ou non son mandat devant le peuple.

2) Une responsabilité pénale devant la Cour pénale internationale (CPI)

a) La reconnaissance de la juridiction de la CPI

La révision constitutionnelle du 8 juillet 1999, adoptée pour permettre la ratification du Statut de Rome, a introduit l’article 53-2 dans la Constitution française. Cet article prévoit que :

  • « La République peut reconnaître la juridiction de la Cour pénale internationale. »

b) L’implication pour la responsabilité présidentielle

  • En cas de crime contre l’humanité, le président de la République pourrait être poursuivi devant la CPI.
  • Cette disposition élargit le champ de la responsabilité pénale des chefs d’État français pour des crimes internationaux graves.

c) L’article 68 et la responsabilité présidentielle

Depuis la révision constitutionnelle de 2007, l’article 68 de la Constitution prévoit également que le président peut être destitué en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatibles avec l’exercice de son mandat.

Une présidence contestée et des évolutions institutionnelles

1) Les critiques de l’omnipotence présidentielle

La prépondérance du président, souvent qualifiée de présidentialisme, suscite des critiques, notamment dans les situations suivantes :

  • Dissolution de 1997 : Jacques Chirac dissout l’Assemblée nationale mais perd la majorité parlementaire, entraînant une cohabitation.
  • Élection présidentielle de 2002 : Le faible score de Jacques Chirac au premier tour (19,88 %) a mis en lumière une défiance croissante envers la fonction présidentielle.
  • Échec du référendum de 2005 : Le rejet du traité établissant une Constitution pour l’Europe a également été perçu comme une désapprobation du président et de la majorité parlementaire.

2) Vers une réforme de la présidence : le débat sur la Sixième République

Les critiques de l’irresponsabilité présidentielle ont conduit certains responsables politiques, notamment à gauche, à militer pour une Sixième République. Les propositions incluent :

  • Réduction des pouvoirs présidentiels : Renforcement du rôle du Premier ministre et du parlement.
  • Évolution vers un régime parlementaire classique : Proche des systèmes en vigueur dans d’autres démocraties européennes.

D) Le renforcement de la présidentialisation

Depuis le début des années 2000, plusieurs évolutions institutionnelles et politiques ont renforcé la présidentialisation du régime sous la Cinquième République. Ces transformations, bien qu’initiées par des réformes majeures comme l’instauration du quinquennat ou les réflexions menées par la commission Balladur, se sont poursuivies à travers les pratiques politiques récentes et les débats autour des institutions.

a) L’instauration du quinquennat (2000) et ses conséquences

La réforme de 2000, réduisant le mandat présidentiel de sept à cinq ans, a profondément modifié la dynamique institutionnelle française.

Objectif initial

  • Éviter les périodes de cohabitation : En synchronisant le calendrier des élections présidentielles et législatives, la réforme visait à assurer une concordance entre la majorité présidentielle et parlementaire.

Conséquences

  • Renforcement du lien entre les élections : Depuis la réforme, les élections législatives se tiennent peu après l’élection présidentielle, ce qui pousse les électeurs à donner une majorité parlementaire au président fraîchement élu.
  • Affaiblissement du parlement : La concordance des majorités accroît la soumission de l’Assemblée nationale à l’exécutif, réduisant la capacité du parlement à contrôler efficacement le gouvernement.
  • Concentration des pouvoirs dans les mains du président : Le quinquennat a accentué le rôle central du président, désormais perçu comme le véritable chef de l’exécutif, reléguant parfois le Premier ministre à un rôle d’exécutant.

Évolutions récentes

  • Cette présidentialisation a été amplifiée par la tendance des présidents récents, notamment Emmanuel Macron, à personnaliser davantage leur fonction et à se positionner comme des acteurs centraux, parfois au détriment des corps intermédiaires et des partis politiques.

b) Les propositions de la commission Balladur (2008) : une réforme inachevée

La commission Balladur, officiellement appelée « Comité de réflexion sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Cinquième République », a formulé plusieurs propositions pour adapter les institutions aux enjeux contemporains.

Renforcement du rôle du président

  • Modification de l’article 5 de la Constitution : La commission proposait de clarifier le rôle du président en précisant qu’il « définit la politique de la nation », tandis que le Premier ministre la « conduit ». Cette distinction visait à institutionnaliser la prépondérance présidentielle.
  • Cette réforme, bien qu’incomplète, reflète une évolution déjà en pratique : le président est désormais perçu comme le principal décideur, notamment en période de fait majoritaire.

Droit de message renforcé

  • La commission suggérait de permettre au président de s’exprimer directement devant le parlement :
    • Cela se ferait sous forme de discours, suivi d’un débat parlementaire, mais sans vote.
    • Cette évolution a été consacrée par la révision constitutionnelle de 2008, qui permet au président de s’adresser aux deux chambres réunies en Congrès à Versailles.

Audition du président par des commissions parlementaires

  • Une autre proposition notable était la possibilité pour le président de se faire entendre par une commission d’enquête parlementaire, mais uniquement à sa demande.
  • Cette mesure visait à renforcer la transparence institutionnelle, sans porter atteinte à l’irresponsabilité politique du président.

Évolutions et tendances récentes (2010-2023)

Une présidentialisation accrue par les pratiques politiques

  • Les mandats de Nicolas Sarkozy, François Hollande et Emmanuel Macron ont renforcé la centralité présidentielle dans les décisions politiques et stratégiques :
    • Nicolas Sarkozy a instauré un style de gouvernance hyperprésidentiel, intervenant directement dans les affaires courantes.
    • François Hollande, malgré une approche plus collégiale, a dû faire face à un affaiblissement du Premier ministre en raison des mécanismes de fait majoritaire.
    • Emmanuel Macron a exacerbé cette présidentialisation en s’appuyant sur une majorité parlementaire monolithique, tout en contournant parfois les corps intermédiaires (partis politiques, syndicats). Mais en 2024, ceci a été remis en cause par la cohabitation, il ne peut plus s’appuyer sur une majorité parlementaire.

L’impact de la crise sanitaire (2020)

  • La gestion de la pandémie de Covid-19 a illustré le poids croissant du président dans la prise de décision :
    • Emmanuel Macron a annoncé directement les mesures sanitaires majeures, marginalisant souvent le rôle du parlement.
    • La concentration des pouvoirs a relancé le débat sur la responsabilité présidentielle et le rôle des contre-pouvoirs.

Réformes institutionnelles à l’étude

  • Plusieurs débats récents ont relancé la réflexion sur l’équilibre des pouvoirs :
    • Proposition d’un référendum sur la réforme des institutions : L’idée de consulter le peuple sur une éventuelle modernisation de la Cinquième République a été évoquée par Emmanuel Macron, notamment pour renforcer le rôle des collectivités locales et du parlement.
    • Introduction d’un contrôle citoyen : Certains projets visent à donner plus de pouvoir aux citoyens via des mécanismes de consultation ou de contrôle direct des institutions.

 

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