Qu’est-ce qu’une loi de finances ?

La loi de finance : cadre juridico-financier annuel de l’Etat

La Loi de finances est votée par le Parlement avant le début de chaque année. La Loi de finances prévoit les dépenses et les recettes de l’Etat pour l’année à venir. Si nécessaire, et le plus souvent, une loi de finance rectificative peut être votée en cours d’année.  La Loi de finances comprend deux parties distinctes avec une première partie où elle autorise la perception des ressources publiques et comporte les voies et moyens qui assurent l’équilibre financier.  La seconde partie de la Loi de finances fixe pour le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux, le montant des crédits des programmes ou des dotations, en autorisation d’engagement et en crédits de paiement.

La suite de la définition sur la loi de finances ici

Section 1 –  Un acte juridique en matière budgétaire

 

Par. 1 – La notion de loi de finance

 

A) Le budget et la loi de finance

La définition d’un budget eu sens juridique du terme est un document ou ensemble de documents dans lequel sont prévus et autorisés les ressources et les charges des administrations publiques. Aujourd’hui le budget au sens juridique du terme s’appelle la loi de finance. On parle de loi de finance et pas simplement budget de l’Etat parce qu’à article 6 de la LOLF, le document qui s’appelle le budget de l’Etat décrit pour une année l’ensemble des dépenses et des recettes de l’Etat. Si on compare la définition du budget, la définition du budget de l’Etat au sens de la LOLF est plus restrictive que la définition du budget au sens juridique du terme. Le vrai budget de l’Etat au sens juridique de l’Etat est la loi de finance.

B)Les lois de finance

Il y a une définition des lois de finance mais on a plusieurs types de loi de finances différentes.

        1-    La définition

Article 1er de la LOLF :

« (…) les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l’affectation des ressources et les charges de l’Etat, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Elles tiennent compte d’un équilibre économique défini, ainsi que les objectifs et les des résultats des programmes qu’elles déterminent ».

Derrière « déterminer »il faut voir prévisions et autorisations, et l’idée que parfois les lois de finances valident. Cette définition comparée à la définition juridique du budget renvoie à la même idée que la loi de finance est le budget eu sens juridique du terme de l’Etat.  Dans la loi de finance, on a un document qui s’appelle budget de l’Etat au sens de l’A6 de la LOLF mais l’idée est que ces deux documents existent mais la loi de finance doit être distinguée du budget de l’Etat au sens de l’A6 dont elle est la transcription formelle et juridique dont en ayant une vocation plus large.

        2-   Les lois aux finalités différentes

4 types :

          Les lois de finances de l’année (les lois de finances annuelles, initiales)

          Les lois de finances rectificatives (LFR)

          Les lois de règlement  (ce sont des lois de finances particulières)

          Les lois prévues à l’article 45 de la LOLF

 Les catégories de loi de finances : elles sont constituées selon les finalités différentes

          Les lois de finances de l’année et les lois de finances rectificatives : leur sens juridique est le même. Ces deux lois de finance sont des actes juridiques de prévision et d’autorisation.

          Les lois de règlement : elles n’ont pas le même sens juridique que les lois de finances de l’année et le LFR. Ce sont des actes juridiques de validation.

          Les lois prévues à l’article 45 de la LOLF : la finalité de ces lois est de répondre à une situation d’urgence budgétaire

La loi de finance de l’année est par définition avant l’exécution. La LFR est en cours de d’exécution. La loi de règlement est toujours après l’exécution dont le but est de valider l’exécution. La loi de l’article 45 est un cas très particulier.

 

Par. 2 – La signification juridique de la loi de finance

 

A) Le cas général

Ce sont les lois de finances comme actes de prévision et d’autorisation. On parle des lois de finances annuelles et des finances rectificatives.

        1-  Le caractère limitatif des dépenses

Les chiffres mentionnés en tant que dépenses de l’Etat, autrement dit les crédits budgétaires indiqués dans ces 2 documents là sont des chiffres limitatifs, soit des plafonds. Renvoi au principe de spécialité budgétaire (la finalité des dépenses publiques).  Le crédit de la dépense doit avoir une finalité précise et un montant précis. Les montants en termes de dépenses sont des montants maximums. Ils ne peuvent pas être dépassés lors de l’exécution.

        2-  Le caractère évaluatif des recettes

Il y a une différence fondamentale au niveau des recettes, ce sont des prévisions. Lors de l’exécution, on peut avoir plus ou moins de recettes prévues.

        3-  Le principe de sincérité des inscriptions budgétaires

L’idée est que dans ces deux lois de finance, un principe de sincérité subjective s’applique. Les chiffres mentionnés tant en recettes qu’en dépenses doivent être s des chiffres loyaux, de bonne foi. On n’oblige pas à ce que les chiffres soient les vrais chiffres.  On est dans de la prévision, avant l’exécution. On ne sait pas exactement comment vont se passer les choses. 

B) Les cas particuliers

La loi de règlement et la loi de l’A45.

1- Les lois de règlement

La spécificité juridique des lois de règlement est que ce sont des actes de validation pour le passé et non pas des actes de prévisions pour le futur. Dans la loi de règlement, on valide uniquement l’exécution qui s’est déjà passé. Elément rétrospectif. Implique d’une part qu’on a un principe de sincérité objectif. Les chiffres dans la loi de règlement doivent être les vrais chiffres.  Le formalisme des lois de règlements est une forme spécifique particulière.

2- La loi de l’A45

Répond à une situation d’urgence budgétaire. Elle regroupe deux situations : d’une part le gouvernement n’a pas déposé le projet de loi de finance au Parlement à temps. D’autre part le conseil constitutionnel a invalidé la loi de finance de l’année. 

 

Section 2 – Un cadre pluriannuel pour une autorisation annuelle

 

On étudie le principe d’annualité appliqué à la loi de finance. Comment le principe d’annualité budgétaire s’applique en matière de loi de finances ?

Le principe d’annualité budgétaire reste juridiquement contraignant mais de plus en plus il y a la volonté de mettre en place des mécanismes de pluri-annualités.

 

Par. 1 – La pluri annualité de la visibilité financière

 

Quelles sont les mécanismes qui essayent de mettre en place une logique de pluri annualité ? Ces mécanismes restent très peu contraignants au niveau juridique. Leur juridicité reste limitée.

 

A) Les règles européennes

C’est le fameux pacte de stabilité de croissance. Dans ce pacte, il est prévu que les états-membres doivent transmettre à l’UE des projets de budget pour trois ans. Il y a donc une logique de pluri annualité. L’obligation juridique est de transmettre des informations pour trois ans, mais la transmission des infos ne contraint pas les Etats.

 

B)  Les règles internes : Les lois de programmation des finances publiques

Les lois de programmation des finances publiques sont prévues à l’A34 de la C°depuis 2008. Ces lois de programmations des finances publiques sont pluri annuelles et s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes publics. Ces lois de programmations pour l’ensemble des finances publiques avec pour objectif l’ensemble des administrations publiques : pas seulement les finances de l’Etat. Cela pose principalement la question suivante : est-ce qu’il est possible les finances locales et les finances sociales par ces lois de programmation ? Particulièrement pour l’A72 de la C° avec le principe d’autonomie des CT. Comment concilier l’A34 et l’A72 ? Ces lois de programmation peuvent réellement contraindre les finances locales ? En pratique, c’est compliqué. Plus globalement, est-ce que ce que prévoient les lois de programmation contraint chaque année principalement les lois de finance ? Dans ces lois de programmation, la dernière fin 2012 pour 5 ans pour le quinquennat. On trouve principalement des objectifs en termes de dépenses, de recettes et de déficit ; et surtout à terme essayer d’atteindre l’équilibre budgétaire. Au niveau juridique, ce que prévoit la loi de programmation en termes d’objectifs de déficit sont des dispositions qui ne sont pas juridiquement contraignantes. C’est une obligation de moyens mais pas une obligation de résultats. Chaque année, le Parlement reste libre de voter ce qu’il veut dans la loi de finance. 

 

Par. 2 – L’annualité de l’autorisation juridique

 

En matière de loi de finance, le vrai principe juridiquement contraignant est le principe d’annualité budgétaire. La loi de finance est discutée est votée et exécutée chaque année. La question qui se pose est concrètement comment cela se met en œuvre ?

 

A) Le système de l’exercice budgétaire

Définition exercice budgétaire : C’est la période d’exécution des services d’un budget.

Historiquement, période d’exécution du budget durait sur plusieurs années ; aujourd’hui l’exercice budgétaire correspond à une année civile. La loi de finance s’exécute du 1er janvier au 31 décembre. Si on a des opérations non finies non réalisées au 31 décembre, le principe est que l’exercice se finit quand même. Les opérations non finies sont soit annulées le 31 décembre soit reportées sur l’exercice d’après. Principalement ce sont des dépenses.

 

B) La période complémentaire

C’est un aménagement au système de l’exercice. Théoriquement, l’exercice est clos au 31 décembre. Mais il existe une période complémentaire : certaines opérations qui ont été engagées fin décembre sans avoir pu être exécutées fin décembre. Pour ces opérations-là, on va pouvoir rattacher ces opérations exécutées après le 1er janvier à l’exercice précédent. Mais cette période complémentaire dure 20 jours maximum. L’exercice va rester ouvert jusqu’au 20 janvier, uniquement pour les opérations commencées fin décembre mais non exécutées. Théoriquement, avec les systèmes informations ont devrait avoir de moins en moins ces problèmes d’exécution budgétaire de l’Etat.

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