La création des lois par le parlement et le gouvernement

La production de la loi par le parlement et le gouvernement : Le déclin de la loi ?

Après l’instabilité politique des IIIe et IVe Républiques, marquées par des changements de gouvernements fréquents, la Ve République vise à rationaliser le parlementarisme, limitant ainsi les prérogatives du Parlement pour stabiliser l’exécutif. Ce changement, bien que parfois perçu comme un déclin de la fonction parlementaire, peut être considéré comme un rééquilibrage des pouvoirs, transférant une partie de la responsabilité législative et décisionnelle vers l’exécutif.

1. La fin du monopole législatif du Parlement sous la Ve République

Sous les IIIe et IVe Républiques, le Parlement détenait un monopole sur la production de la loi, cumulant les rôles de législateur et de faiseur de gouvernements. Inspiré de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, le Parlement était l’expression de la volonté générale, et seul un organe élu était jugé légitime pour définir l’intérêt général et élaborer les lois. Cette hyper-souveraineté parlementaire a toutefois généré une grande instabilité, les gouvernements étant régulièrement renversés par des coalitions éphémères, en raison du multipartisme et de la prédominance des alliances de circonstance.

En réaction, la Constitution de 1958 a instauré un parlementarisme rationalisé, fixant dans le texte constitutionnel les règles du jeu politique pour empêcher les renversements fréquents de gouvernements et assurer une stabilité. Avec cette réforme :

• Le Parlement voit son champ d’intervention limité par l’article 34 de la Constitution, qui définit précisément les matières législatives.
• Le gouvernement, appuyé par une majorité stable, peut user de procédures comme le 49-3 pour faire adopter des lois essentielles sans risquer de blocage parlementaire.

Ces changements ont permis au Président et au gouvernement de s’appuyer sur une majorité forte, ce qui a peu à peu transféré le pouvoir politique vers l’exécutif. En 1964, François Mitterrand dénonçait cet abaissement de la fonction parlementaire, qu’il percevait comme une diminution de la capacité du Parlement à exercer son pouvoir de contrôle.

2. Un Parlement placé en concurrence avec l’exécutif et d’autres entités législatives

En plus de sa place réduite au sein de la Ve République, le Parlement fait désormais face à de nouveaux concurrents dans la production de la règle de droit, parmi lesquels le gouvernement lui-même, les collectivités locales et même le droit communautaire européen :

• Les ordonnances de l’article 38 de la Constitution permettent au gouvernement de légiférer directement sur certains sujets en dehors du champ strict du Parlement, limitant ainsi son monopole. Par exemple, durant la crise sanitaire de la Covid-19, de nombreuses mesures ont été adoptées par ordonnance pour permettre des réponses rapides aux enjeux de santé publique, réduisant temporairement le rôle du Parlement.

• La décentralisation a renforcé le rôle des collectivités territoriales, leur conférant de nouvelles compétences et une autonomie juridique. Les lois Defferre des années 1980, puis les réformes plus récentes (loi NOTRe en 2015, réforme des compétences des régions) ont amplifié ce phénomène. Désormais, les collectivités locales disposent d’un certain pouvoir réglementaire et peuvent influencer localement des domaines comme l’aménagement du territoire ou les politiques de transport.

• Le droit communautaire européen influence considérablement la législation nationale. Depuis l’entrée en vigueur du Traité de Maastricht en 1992, de nombreuses directives et règlements européens s’imposent directement aux États membres, restreignant encore le champ d’action du Parlement national. Par exemple, les normes environnementales ou les régulations en matière de concurrence sont majoritairement déterminées au niveau européen et transposées ensuite par le Parlement français sans marge de manœuvre.

3. Une « révolution juridique » ou un rééquilibrage des pouvoirs ?

Certains analystes parlent de révolution juridique face à ces transformations, mais il serait plus juste de parler d’un rééquilibrage institutionnel, plutôt que d’un déclin. Si le Parlement n’a plus le monopole de l’expression de la volonté générale, il conserve un rôle crucial de contrôle et de proposition. Depuis la révision constitutionnelle de 2008, plusieurs avancées ont redonné au Parlement une capacité d’influence :

• L’ordre du jour partagé entre le gouvernement et le Parlement permet aux groupes d’opposition de soumettre leurs propositions de loi à l’examen, diversifiant ainsi les débats et permettant au Parlement de continuer d’incarner l’expression démocratique.
• Les commissions d’enquête parlementaires et les contrôles a posteriori renforcés permettent au Parlement de jouer un rôle de surveillance de l’action gouvernementale.

 

I ) La délimitation constitutionnelle du domaine de la loi

L’établissement du domaine de la loi sous la Ve République marque une rupture avec le principe de souveraineté parlementaire qui dominait sous les IIIe et IVe Républiques. Ce changement impose une redéfinition de la loi et de son domaine d’application, ainsi qu’une répartition plus stricte des compétences entre le Parlement et le pouvoir exécutif, notamment par le biais des articles 34 et 37 de la Constitution de 1958.

La souveraineté parlementaire sous la IIIe République et ses limites

Sous la IIIe République, le Parlement disposait d’une compétence illimitée pour produire la loi, qui était alors définie de manière purement formelle : un texte était une loi dès lors qu’il était adopté par le Parlement, quelle que soit sa matière ou son contenu. Cette vision de la loi comme expression absolue de la volonté générale (article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen) excluait toute forme de contrôle juridictionnel qui pourrait restreindre ou invalider la volonté parlementaire.

À la fin de la IIIe République, cependant, l’usage de plus en plus fréquent des décrets-lois — textes de nature législative adoptés par le gouvernement sous délégation parlementaire — marqua un premier recul de cette souveraineté absolue. Les décrets-lois permettaient au Parlement de déléguer temporairement son pouvoir au gouvernement pour légiférer dans certaines matières, mais cette pratique était source de dérives. En réaction, la IVe République interdit officiellement cette délégation de pouvoir législatif en vertu de l’article 13 de la Constitution de 1946, qui stipulait que « l’Assemblée nationale vote seule la loi, elle ne peut déléguer ce droit ».

La tentative de limiter le domaine législatif sous la IVe République

Pour contourner cette interdiction stricte, une loi du 17 août 1948 introduisit la notion de matières à caractère réglementaire — une première tentative pour distinguer formellement les domaines législatifs et réglementaires. En pratique, cette distinction restait toutefois à la discrétion du Parlement, qui pouvait modifier l’étendue des matières réglementaires par simple vote.

La délimitation constitutionnelle stricte du domaine de la loi en 1958

La Constitution de 1958 rompt avec cette flexibilité en établissant des frontières claires entre le domaine de la loi (article 34) et le domaine réglementaire (article 37). Ces nouvelles dispositions sont les piliers de ce que l’on appelle le parlementarisme rationalisé. Ainsi, le Parlement ne dispose plus d’une compétence générale, mais d’une compétence d’attribution : il peut légiférer uniquement dans les matières spécifiquement énumérées à l’article 34. En revanche, le pouvoir exécutif dispose d’une compétence de droit commun en matière réglementaire, pouvant intervenir librement sur toutes les autres matières en dehors du champ de l’article 34.

Cette évolution implique que la loi ne se définit plus seulement par son origine (texte voté par le Parlement), mais également par son contenu, c’est-à-dire les matières sur lesquelles elle porte. Par conséquent, une loi votée en dehors des domaines fixés par l’article 34 peut être contestée. Le Conseil constitutionnel est ainsi devenu l’arbitre des frontières entre les deux domaines, en assurant le respect de cette répartition au moyen du contrôle de constitutionnalité.

La délimitation des domaines législatif et réglementaire et le rôle du Conseil constitutionnel

Le pouvoir exécutif exerce son pouvoir réglementaire subordonné en application des lois votées, dans le respect des orientations fixées par le Parlement. Dans les matières non couvertes par l’article 34, il exerce un pouvoir réglementaire autonome (article 37), ce qui signifie qu’il peut intervenir de manière indépendante sans nécessiter l’intervention préalable du législateur.

Pour s’assurer que cette séparation est respectée, le Conseil constitutionnel a été investi d’un pouvoir de contrôle, permettant de censurer les lois qui empiéteraient sur le domaine réglementaire. Au fil des décisions, notamment depuis 1971, le Conseil constitutionnel a affiné cette répartition des compétences, se positionnant comme le gardien du respect de la Constitution et garantissant que les lois ne contredisent pas les principes constitutionnels.

Les évolutions récentes : entre limitations et nouvelles perspectives

La délimitation entre les deux domaines, bien qu’efficace en théorie, fait parfois l’objet d’adaptations en fonction de l’évolution politique et des nouvelles pratiques législatives. Le recours aux ordonnances de l’article 38 de la Constitution est l’un des moyens pour le gouvernement d’intervenir temporairement dans le domaine législatif, sous réserve de l’autorisation du Parlement. La réforme constitutionnelle de 2008 a d’ailleurs introduit de nouvelles garanties, en exigeant une ratification explicite des ordonnances pour qu’elles acquièrent valeur législative.

Par ailleurs, l’introduction des résolutions parlementaires (article 34-1 de la Constitution) permet aux assemblées d’exprimer des opinions sans caractère contraignant, redonnant au Parlement un espace d’expression tout en respectant la répartition des domaines.

Ainsi, la Constitution de 1958 et l’évolution de la jurisprudence du Conseil constitutionnel ont permis d’adapter le rôle de la loi et de son domaine, en tenant compte de l’équilibre nécessaire entre les pouvoirs législatif et exécutif. Le Conseil constitutionnel reste le garant de cet équilibre en assurant que chaque pouvoir respecte les limites de ses prérogatives.

 

II) Un déclin de la loi sous la Vème république ?

Le champ d’action législatif, désormais encadré par l’article 34 de la Constitution, peut apparaître comme limité. Cependant, cette limitation ne signifie pas nécessairement un déclin de l’activité législative. En pratique, la frontière entre les compétences législatives (article 34) et réglementaires (article 37) reste floue. Depuis sa création, le Conseil constitutionnel a été amené à clarifier cette frontière, démontrant que le domaine législatif reste vaste et que l’intervention du législateur dans des domaines réglementaires reste possible, particulièrement depuis la réforme de 2008, qui a contribué à renforcer les prérogatives parlementaires.

a) Un domaine législatif qui reste très large

Le Conseil constitutionnel a fréquemment censuré des interventions du législateur dans des domaines non réservés par l’article 34 de la Constitution, mais sa jurisprudence a permis d’élargir les prérogatives législatives, nuançant la séparation stricte des domaines législatif et réglementaire. Trois techniques principales permettent au Conseil constitutionnel de maintenir un champ législatif vaste :

• Extension par référence à d’autres articles constitutionnels : Dans sa décision de 1982 relative à la loi sur la nationalisation, le Conseil a pris en compte des articles de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen (DDHC) de 1789 pour étendre le domaine législatif. En se référant à d’autres principes constitutionnels fondamentaux, comme le droit de propriété ou les libertés publiques, le Conseil affirme l’importance de la loi dans des domaines jugés essentiels à la protection des droits fondamentaux.

• Interprétation souple de l’article 34 et de l’article 37 : L’article 37, qui permet au Gouvernement de prendre des mesures réglementaires sur des matières hors du champ législatif, est appliqué de manière flexible. En 2019, lors de la révision de la loi bioéthique, le Conseil constitutionnel a permis au Parlement d’intervenir dans certaines matières réglementaires en arguant du fait majoritaire, ce qui donne au législateur la possibilité de sortir du cadre strict de l’article 34, souvent en accord tacite avec le Gouvernement.

• Élargissement des matières de l’article 34 : Depuis 1958, l’article 34 a été modifié à plusieurs reprises pour inclure des matières nouvelles. La réforme de 2008 a ajouté le respect de la liberté, du pluralisme et de l’indépendance des médias dans la liste des domaines réservés à la loi, renforçant encore les compétences législatives dans ces champs sensibles. En outre, des lois récentes telles que la loi sur la régulation et la protection des contenus en ligne (2021) illustrent l’approfondissement de la compétence législative dans les domaines liés aux libertés numériques et à la protection des droits fondamentaux.

b) Un empiètement possible sur le domaine règlementaire

La frontière entre les domaines législatif et réglementaire est régulièrement redéfinie par le Conseil constitutionnel, qui a établi une jurisprudence souple permettant des chevauchements entre ces domaines. Dans une décision de 30 juillet 1982, le Conseil a affirmé qu’une loi empiétant sur le domaine réglementaire n’est pas automatiquement inconstitutionnelle, à condition que le Gouvernement ne s’y oppose pas via les procédures prévues (notamment, l’article 41 permet au Gouvernement de s’opposer à l’examen de dispositions législatives relevant du domaine réglementaire).

En effet, depuis 1982, le Conseil a réaffirmé que le critère matériel de la loi est affaibli : une loi peut contenir des dispositions de nature réglementaire sans que cela ne la rende inconstitutionnelle. Dans ce cadre, la loi se définit plus par son processus d’adoption que par son contenu, un constat illustré par la loi sur la sécurité globale (2021), où le Conseil a confirmé que des dispositions relatives aux compétences des forces de l’ordre, normalement du domaine réglementaire, pouvaient être intégrées dans la loi.

Un déclin relatif, contrebalancé par la jurisprudence

Ainsi, le Conseil constitutionnel et les réformes récentes ont maintenu un domaine législatif large, malgré la séparation théorique entre le législatif et le réglementaire. La révision de 2008, en particulier, a permis au Parlement d’exercer un contrôle plus affirmé sur des matières autrefois réservées au pouvoir réglementaire, notamment en matière de protection des libertés et des droits. Bien que l’article 34 limite en théorie les compétences législatives, la pratique et la jurisprudence constitutionnelle assurent que la loi conserve un rôle central dans le système juridique français.

c) L’autonomie relative du pouvoir règlementaire

Depuis l’instauration de la Ve République, l’autonomie du pouvoir réglementaire s’est progressivement restreinte, notamment sous l’effet des décisions du Conseil constitutionnel qui tendent à limiter le champ d’application de l’article 37 de la Constitution. Ce phénomène est cependant contrebalancé par le recours aux ordonnances de l’article 38. En effet, même si celles-ci nécessitent l’accord préalable du Parlement, elles permettent au gouvernement d’intervenir dans des domaines normalement réservés à la loi, donnant ainsi une compensation partielle au recul du pouvoir réglementaire autonome.

Réduction progressive du pouvoir réglementaire en vertu de l’article 37 de la Constitution

La délimitation entre les domaines législatif (article 34) et réglementaire (article 37) pose un défi permanent pour le législateur et le gouvernement. En effet, le Conseil constitutionnel a, au fil de sa jurisprudence, établi une hiérarchie en faveur du pouvoir législatif, en définissant de manière extensive les matières relevant de l’article 34. À l’origine, la distinction entre ces deux articles devait permettre au gouvernement de disposer d’une autonomie réglementaire en dehors des matières strictement législatives. En pratique, cependant, il apparaît que la plupart des sujets essentiels (fiscalité, droits civiques, justice, défense, etc.) relèvent de l’article 34.

Seules quelques matières, comme la répartition des compétences au sein de l’administration ou certaines procédures contentieuses, échappent aux compétences du Parlement et relèvent directement du domaine réglementaire. Ainsi, le pouvoir réglementaire autonome, tel que prévu en 1958, est aujourd’hui très encadré, le Conseil constitutionnel ayant renforcé le contrôle parlementaire sur de nombreuses matières.

Les ordonnances de l’article 38 de la Constitution

Les ordonnances de l’article 38 permettent au gouvernement, avec l’autorisation du Parlement, de légiférer dans des domaines qui relèvent normalement de la compétence législative. Ce mécanisme, qui trouve son origine dans les décrets-lois des IIIe et IVe Républiques, a été constitutionnalisé en 1958 pour mieux encadrer son usage. L’autorisation d’intervenir dans le domaine législatif n’est toutefois possible que si le gouvernement obtient un mandat précis du Parlement, concrétisé par une loi d’habilitation.

La révision constitutionnelle de 2008 a renforcé les exigences de ratification en précisant que les ordonnances ne peuvent acquérir valeur législative qu’après une ratification expresse du Parlement. Par exemple, lors de la crise sanitaire liée au Covid-19 en 2020, de nombreuses mesures ont été prises par voie d’ordonnance afin de répondre rapidement aux besoins en matière de santé publique, de gestion des congés payés, de droit du travail et de sécurité sociale. Si elles n’étaient initialement que d’application temporaire, ces ordonnances ont nécessité, pour certaines, une ratification par le Parlement afin de leur conférer un caractère pérenne et une valeur législative.

d) Vers un « droit déclaratoire » ? Les résolutions parlementaires

La réforme constitutionnelle de 2008 a introduit l’article 34-1, qui consacre un droit nouveau pour le Parlement : les résolutions parlementaires, lesquelles permettent aux députés et sénateurs d’exprimer des positions, des souhaits ou des recommandations sur des sujets d’intérêt national. Ces résolutions n’ont pas de caractère contraignant, mais elles offrent aux parlementaires un nouvel outil d’influence et de communication avec le public et l’exécutif.

Les résolutions parlementaires sont inspirées d’une tradition sous les IIIe et IVe Républiques, où elles servaient parfois à censurer indirectement le gouvernement, contribuant ainsi à l’instabilité ministérielle. Conscient de ces antécédents, le constituant de 1958 avait choisi d’interdire les résolutions pour éviter les risques de dérive. Il faut attendre 1992 pour qu’une première révision constitutionnelle autorise les résolutions, mais uniquement dans le cadre de la politique européenne, renforçant ainsi le rôle du Parlement dans le suivi des affaires européennes.

Depuis la réforme de 2008, l’article 34-1 de la Constitution élargit le droit de résolution à tous les domaines. Ce droit est strictement encadré pour empêcher toute dérive qui rappellerait les instabilités des régimes précédents. Ainsi, les résolutions permettent aux parlementaires d’exprimer une opinion, sans toutefois avoir d’effet contraignant. Par exemple :

• En 2022, le Sénat a adopté une résolution visant à renforcer la protection des victimes de violences conjugales, illustrant ainsi le rôle des résolutions pour aborder des sujets de société.
• En 2021, une résolution de l’Assemblée nationale a encouragé une réponse rapide à la crise climatique en recommandant des politiques spécifiques en matière de réduction des émissions carbone, démontrant l’orientation déclaratoire de ces résolutions.

Le droit de résolution donne ainsi au Parlement une fonction déclarative plus large, tout en préservant la stabilité du système politique et en respectant l’équilibre instauré en 1958. Grâce aux résolutions parlementaires, les élus peuvent exercer une pression symbolique sur le gouvernement et sensibiliser l’opinion publique, tout en évitant les effets contraignants qui pourraient perturber la gouvernance exécutive.