A quoi sert le Conseil d’État ? Qui y siège ?

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Le Conseil d’Etat :

Le conseil d’Etat est un élément essentiel de la vie nationale. C’est un témoin de l’histoire administrative et constitutionnelle de la France. Il a été créé par l’article 52 de la Constitution de l’an 8 c’est-à-dire en 1799 sur le modèle du Conseil du Roi. Le Conseil d’état a ainsi d’abord exercé une fonction purement consultative. Ce n’est qu’en 1972 que le conseil d’état sera reconnu comme juge souverain.

Le Conseil d’Etat est un organe gouvernemental qui joue à la fois le rôle de conseiller juridique du pouvoir exécutif et de cour suprême pour la justice administrative. Créé en 1799 par Napoléon pour succéder au Conseil du Roi, il est situé au Palais-Royal à Paris et est principalement composé de juristes de haut niveau. Le vice-président du Conseil d’État est le neuvième plus important fonctionnaire de France.

Les membres du Conseil d’État font partie d’un Grand corps de l’État français. Le Conseil d’État recrute principalement parmi les meilleurs élèves sortant de l’École nationale d’administration.

 

Section 1 : Le personnel du Conseil d’Etat

§1. La composition du Conseil d’Etat

Le Conseil d’Etat constitue ce qu’on appelle un corps de fonctionnaires hiérarchisé mais peu nombreux.

On ne recense que 300 membres, dont seulement 200 personnes sont en réalité en activité, 100 étant en position de détachement.

  

A.   Les membres ordinaires 

 Les membres ordinaires se répartissent en 3 catégories :

–          Les auditeurs

Ils sont environ 40. Initialement, ils étaient considérés comme de simples stagiaires et jouent aujourd’hui un rôle important dans le travail contentieux, notamment dans le travail préparatoire.

–          Les maîtres des requêtes.

Ils sont environ 80 en poste. Ils ont un rôle essentiel et en principe c’est parmi eux que sont désignés les rapporteurs publics.

–          Les conseillers d’Etat en service ordinaire.

Ils sont 80. Et ce sont eux qui statuent sur les affaires qui sont préparées par les auditeurs et les maîtres des requêtes.

 

Ce personnel est coiffé par les présidents de section et par le vice président.

Actuellement le vice président est Jean Marc Sauvé. Les 3 derniers vices présidents du Conseil d’Etat ont exercé auparavant une fonction fondamentale qui est celle de secrétaire général du gouvernement. C’est un haut fonctionnaire membre du conseil d’état, chargé de l’organisation du travail gouvernemental.

B.   Les membres extraordinaires 

 En dehors des membres ordinaires qui constituent le cadre permanent s’ajoutent des membres dits extraordinaires.

Il s’agit tout d’abord du président, à savoir  le Premier Ministre mais il s’agit d’une présidence purement formelle.

A coté, on trouve les conseillers en service extraordinaire au nombre de 12 qui sont nommés par décret en Conseil des ministres pour une durée de 4 ans. Et ils ne siègent que dans les sections administratives.

§2.  Le statut

 Les membres du Conseil d’Etat ne sont pas à proprement parler des magistrats. Ce sont des fonctionnaires. On considère qu’ils constituent le 1er corps de fonctionnaire de l’état. Mais il dispose d’un statut particulier qui leur assure une totale indépendance renforcée par la tradition.

A.    Le recrutement 

 Il y a deux modes de recrutement.

  • Le concours 

 Le recrutement normal est la voie de concours de l’Ecole Nationale de l’Administration.

Chaque année, 5 ou 6 postes d’auditeurs sont proposés pour les élèves qui sortent de L’ENA.

Les auditeurs par avancement deviennent maîtres des requêtes. Les ¾ des postes de maîtres des requêtes leur étant réservé puis conseillers d’Etat pour les 2/3 des postes.

  • Le tour extérieur 

 Au départ, le tout extérieur était une excellente chose. C’est un système qui permettait l’accès au Conseil d’Etat de personnes qui avaient acquis une expérience et des connaissances indispensables pour l’exercice de la fonction consultative.

Malheureusement, ce système a été détourné et cela a été le moyen pour les différents gouvernements de placer des personnes auxquelles on voulait offrir une porte de sortie honorable. Par exemple, on ne sait pas quoi faire de l’ambassadeur de France aux Etats-Unis donc on le nomme au Conseil d’Etat.

Il y a eu des dérapages et ont été nommés au Conseil d’Etat des gens qui n’avaient aucune connaissance juridique.

Aujourd’hui ce tour extérieur est donc encadré.

Le tour extérieur joue pour 1/4 des postes des maîtres des requêtes. Il faut préciser qu’une partie de ces postes est réservée aux membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel.

Le tout extérieur jour également pour un 1/3 des postes des conseillers d’Etat. Il faut préciser qu’une nomination sur 6 est réservée aux membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel.

B.   La carrière 

 Toute la carrière se déroule au conseil d’état. Il y a donc un mélange d’âge au Conseil d’Etat. On des auditeurs qui ont 26 ou 27 ans avec les présidents des sections.

L’avancement se fait exclusivement à l’ancienneté.

Et cela est vraiment une règle considérée comme une garantie fondamentale. Les jeunes auditeurs restent auditeurs pendant 4 ans et après ils deviennent maîtres des requêtes et après 12 ans ils deviennent des conseillers d’Etat. A 43 ans, quoi qu’il ait fait, il devient conseiller d’Etat. Le choix ne joue que pour les postes à responsabilité. Ils sont nommés par décret du Président de la République mais il y a une autogestion du corps.

 Les membres du Conseil d’Etat ne sont pas des magistrats donc mais ils bénéficient de garanties de fait qui leur assurent une totale indépendance. Sous la 5ème république, il y a eu un seul exemple de sanction. Elle a été prononcée par De Gaulle en 1960 au moment de la guerre d’Algérie. Il faut préciser que le conseiller d’Etat était en détachement dans l’administration à Alger. Il avait pris position contre De Gaulle. Et cette sanction a été immédiatement rapportée par le président Pompidou en 1969.

Et il y a vraiment une ambiance très particulière au Conseil d’Etat. Les membres du conseil d’Etat n’ont pas de bureaux. Cela veut dire que les conseillers travaillent à la bibliothèque. Cela permet ce mélange des âges, c’est fait exprès.

C’est un système du tutorat qui intervient dans ce système.

 

Section 2 : Les fonctions du Conseil d’Etat

Le conseil d’état a toujours eu une double fonction. Il est en effet à la fois conseil du gouvernement et juge suprême de l’ordre juridictionnel administratif. Cette dualité fonctionnelle a été contestée par la Cour européenne des droits de l’homme qui estimait qu’une même institution ne peut être a la fois juge et conseil.  Ce qui met en cause l’impartialité du juge.

La CEDH dans un arrêt du 28 septembre 1995 Procola a condamné cette dualité fonctionnelle.

Pour éviter une condamnation de la France, un décret du 6 mars 2008 a consacré la séparation de fait entre les fonctions consultatives et les fonctions contentieuses.

Histoire

Le Conseil d’État trouve son origine au XIIIe siècle, époque à laquelle la Cour du roi (Curia regis) s’est scindée en trois sections, dont le Conseil du roi (Curia in consilium, puis Conseil du roi), lui aussi divisé en trois parties distinctes : le Conseil secret , le Conseil privé  et le Conseil des finances (Council of Finances). Réorganisé sous Louis XIV en deux grands ensembles, le Conseil d’État privé, finances et direction qui est l’ancêtre direct du Conseil d’État.
L’actuel Conseil d’État a été créé par le gouvernement du Consulat français en 1799 en tant qu’organe judiciaire chargé de statuer sur les réclamations contre l’État et d’aider à la rédaction des lois importantes. Le Premier Consul (plus tard l’Empereur) présidait les sessions du Conseil, qui remplissait bon nombre des fonctions d’un Cabinet. Après la Restauration des Bourbons, le Conseil a été maintenu en tant que tribunal administratif, mais sans l’importance qu’il avait auparavant. Son rôle a été défini plus précisément par une loi de 1872.

Le Conseil d’État était à l’origine une juridiction de première et de dernière instance, mais depuis la création des tribunaux administratifs en 1953 et des cours administratives d’appel en 1987, il est devenu de plus en plus une juridiction de contrôle, avec un rôle de cour d’appel dans un petit nombre de domaines[12]. [Le Conseil d’État connaît des pourvois en cassation des juridictions inférieures et donne des avis consultatifs sur la loi sur renvoi des juridictions inférieures. 42 tribunaux administratifs de première instance et 8 cours administratives d’appel lui sont subordonnés.

Rôle consultatif

Certains types de textes réglementaires doivent être examinés par le Conseil et recevoir son approbation consultative, notamment :

Tous les projets de loi proposés par des membres non parlementaires et avant d’être présentés au Parlement.
Les décrets, signés par le Premier ministre et les ministres du cabinet ; tout décret de ce type est une forme de législation déléguée décrivant comment une loi ou un acte du Parlement doit être exécuté ou mis en application. En général, une loi autorise, prescrit ou interdit une action définie en termes généraux et nécessite un décret gouvernemental pour en définir la portée et l’application.

La charge de travail consultatif du Conseil est répartie entre ses sections administratives en fonction du ministère ou du département concerné par le décret gouvernemental.

La justice administrative

Le Conseil fait office de cour d’appel suprême pour les tribunaux de droit administratif. Il connaît à la fois des recours contre les décisions administratives de niveau national (notamment les ordonnances, les règles, les règlements et les décisions du pouvoir exécutif) et des recours contre les décisions des tribunaux administratifs inférieurs. Les décisions du Conseil sont définitives et non susceptibles de recours.

Bien que le Conseil d’État ne soit pas à proprement parler une juridiction, il fonctionne comme un organe judiciaire en statuant sur les plaintes et les réclamations contre les autorités administratives. Les plaignants sont représentés par des avocats du barreau de la Cour supérieure dont les membres sont autorisés à plaider devant le Conseil et la Cour de cassation ; tout avocat porte le titre d’Avocat aux Conseils.

La compétence initiale

Le Conseil connaît des recours contre les décisions du gouvernement national, notamment les arrêtés gouvernementaux, les règlements ministériels, les jugements rendus par les comités, commissions et conseils ayant une compétence nationale, ainsi que les procès concernant les affaires électorales régionales et communautaires.

Le Conseil a jugé que de tels actes sont limités :

aux relations entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, par exemple pour savoir si un projet de loi doit être soumis au Parlement ;
aux actes qui font partie intégrante de la politique étrangère de la France.

Dans ce rôle, le Conseil constitue un contrôle puissant des actions de l’exécutif.

Juridiction d’appel

Le Conseil d’État a une compétence d’appel sur les jugements des élections locales de l’un des 37 tribunaux administratifs.

Il agit en tant que cour de cassation finale pour les décisions provenant de l’une des huit cours administratives d’appel, ce qui signifie qu’il entend les affaires dans lesquelles le plaignant soutient que la cour d’appel a ignoré ou mal interprété la loi. S’il décide que la cour d’appel initiale a pris une mauvaise décision, le Conseil d’État transfère, dans la plupart des cas, l’affaire à une autre cour administrative d’appel, afin qu’elle soit rejugée. Toutefois, dans l’intérêt d’une prise de décision plus rapide et d’une interprétation correcte de la loi (bonne administration de la justice)[16], il a également le droit de statuer sur l’affaire sans la transférer, agissant ainsi comme un jugement en dernier ressort.

La procédure judiciaire

Comme la quasi-totalité des tribunaux français, le système judiciaire du Conseil est inquisitorial et les procédures sont initiées par un exposé des faits détaillant le contexte factuel de l’affaire et les raisons pour lesquelles l’appelant devrait obtenir réparation. Le Conseil entame ensuite une enquête formelle, en demandant à l’appelant, c’est-à-dire le gouvernement ou une agence ou un bureau du gouvernement, de satisfaire le Conseil avec un exposé détaillé de la défense. La charge de la preuve n’incombe pas au plaignant ; au contraire, le Conseil décide si l’appelant a ou non une raison d’intenter une action et si le gouvernement a commis une erreur si les informations fournies par l’appelant sont suffisantes pour localiser des preuves non divulguées auparavant. Bien entendu, les deux parties peuvent soumettre des plaidoiries et des informations supplémentaires jusqu’à ce que l’affaire soit prête pour un jugement final.

La formation de jugement dépend de l’importance de l’affaire, pour la jurisprudence et l’intérêt de la loi. Toutes les formations appartiennent au département des réclamations administratives.

Les affaires de moindre importance (sans questions juridiques nouvelles) sont traitées par une chambre (appelée sous-département, c’est-à-dire sous-section, avant leur réorganisation en 2016[17]). Il y a 10 chambres. Les affaires les plus importantes sont attribuées aux chambres réunies, une configuration composée de deux chambres, bien que, pour certaines affaires fiscales importantes, trois ou quatre chambres puissent être concernées, se regroupant en une formation ad hoc, la chambre « plénière fiscale ». Les affaires les plus importantes relèvent de la formation de jugement du contentieux administratif (Section). Seuls les cas très importants, avec des questions juridiques difficiles, nouvelles et/ou importantes sont concernés. Il y a environ entre 20 et 40 affaires par an dans cette formation spécifique, qui comprend le président des dix chambres, les trois présidents adjoints du service du contentieux administratif et le président du service, qui, en plus du magistrat chargé de l’instruction de l’affaire, atteint 15 membres.
Salle de l’assemblée générale, où les membres du Conseil se réunissent pour résoudre les grandes affaires.

Les affaires importantes sont résolues par l’Assemblée du contentieux. Tous les présidents de départements y sont présents, sous la présidence du vice-président du Conseil d’État. Moins de 10 affaires par an sont concernées.

Toutes les affaires, même celles qui sont finalement résolues par l’Assemblée du contentieux, sont d’abord étudiées par une chambre.

Bien que, comme c’est la règle générale en droit administratif français, la procédure soit écrite, l’un de ses points forts est la conclusion orale du rapporteur public (magistrat public), qui donne sa vision personnelle de l’affaire, totalement impartiale et libre, d’un point de vue purement juridique. La lecture des conclusions des affaires passées est souvent utile pour comprendre l’état d’esprit des juges et la raison de la solution donnée à l’affaire. Néanmoins, et contrairement aux juridictions de common law fonctionnant selon le principe du stare decisis, ces anciens jugements ne constituent pas un précédent contraignant pour les juges français, qui restent libres de les adapter ou de les annuler (dans le cadre d’un « renversement de jurisprudence »).

Depuis une ordonnance de 2009 (n° 2009-14, 7 janvier 2009), il existe une possibilité pour les parties de s’exprimer après les conclusions du rapporteur public. Les avocats n’utilisent cette possibilité que pour les affaires importantes, lorsqu’elle peut faire une différence significative (par exemple, pour l’affaire Hoffmann-Gleman – 16 février 2009 – concernant l’indemnisation de la fille d’un juif déporté pendant la Seconde Guerre mondiale, mettant en cause la responsabilité de l’État français).

Dans certains cas, il peut y avoir une certaine confusion sur la question de savoir si une affaire doit être entendue par une juridiction de droit administratif ou une juridiction judiciaire, auquel cas le tribunal des conflits, composé d’un nombre pair de conseillers d’État et de juges de la Cour suprême judiciaire, est convoqué pour décider à qui l’affaire doit être dévolue. Jusqu’en 2015, ce tribunal était présidé par le ministre de la Justice, dont la voix départageait les éventuels ex-aequo. Depuis 2015, les membres de la Cour élisent un président parmi eux pour 3 ans, et, en cas d’égalité des voix, la composition de la Cour peut être modifiée pour inclure plusieurs juges supplémentaires.

Les grands arrêts du Conseil d’État

Exerçant un contrôle juridictionnel sur presque tous les actes du pouvoir exécutif, les arrêts du Conseil d’État peuvent revêtir une importance considérable, souvent non pas pour l’affaire jugée, mais pour son importance dans l’interprétation du droit. Bien que la France soit un pays de droit civil et qu’il n’existe pas de règle formelle du précédent (stare decisis), les tribunaux inférieurs suivent la doctrine de la jurisprudence constante en ce qui concerne le Conseil d’État. Les principaux arrêts du Conseil sont rassemblés dans des recueils de jurisprudence et commentés par des spécialistes ; le site officiel du Conseil propose une liste de commentaires sur les décisions importantes. Le Conseil d’État a façonné sa propre doctrine juridique, qui consiste principalement en des principes déduits de la jurisprudence, mais qui intègre également une jurisprudence considérable issue des lois.

Les décisions sont nommées en fonction des parties requérantes (appelants) dans les affaires et sous des titres de courtoisie très formels. Les noms des hommes étaient précédés de Sieur, ceux des femmes de Dame ou Demoiselle, et les veuves étaient appelées Dame veuve.

Le Conseil d’État rend environ 10 000 arrêts par an.

Les arrêts les plus importants sont rassemblés dans une publication appelée « G.A.J.A » (i.e. Les Grands Arrêts de la Jurisprudence Administrative – The major rulings of the administrative jurisprudence -), publiée par les éditions Dalloz et écrite par certains des auteurs ou juges les plus influents de l’époque en France (par exemple Bruno Genevois ou Prosper Weil). Le GAJA explique environ 120 arrêts, de 1873 à nos jours, et cite plusieurs centaines d’autres arrêts importants.

 

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