les Garanties non juridictionnelles DES LIBERTÉS

Les garanties non juridictionnelles des libertés permettent de compléter les mécanismes juridictionnels dans la protection des droits fondamentaux. Elles se développent tant au niveau interne qu’au niveau international ou régional, avec des missions d’observation, de prévention et d’accompagnement. Ces garanties offrent une souplesse et une efficacité relative, bien qu’elles ne soient pas dotées d’un pouvoir coercitif.

Les garanties non juridictionnelles des libertés constituent des mécanismes souples mais non contraignants permettant d’assurer la protection des droits fondamentaux. À travers des comités d’experts au niveau international et des instances comme le CPT au niveau régional, ces garanties s’appuient sur des rapports d’observation et des recommandations pour encourager les États à respecter leurs engagements. Bien que leur efficacité reste relative en l’absence de force exécutoire, elles jouent un rôle central en matière de prévention et d’amélioration progressive des pratiques étatiques.

I ) Au niveau interne : les autorités administratives indépendantes.

En France, les autorités administratives indépendantes (AAI) jouent un rôle central dans la protection des libertés fondamentales et des droits de l’homme.

• Indépendance : La caractéristique principale de ces organes est leur autonomie vis-à-vis du pouvoir exécutif. Elles ne relèvent pas de l’autorité hiérarchique du gouvernement, ce qui leur confère une neutralité nécessaire pour leurs missions.
• Domaines d’intervention :
  1. Le champ économique, où elles régulent divers secteurs pour garantir la concurrence et les intérêts des consommateurs (ex. : l’Autorité de la concurrence).
  2. Les droits de l’homme, où elles protègent les libertés individuelles et les droits fondamentaux.
• Modèle historique : Ce modèle trouve son origine en Suède au XIXᵉ siècle, avec la mise en place d’organes alternatifs pour résoudre les conflits entre l’administration et les citoyens. La France a suivi cet exemple, en particulier dans les domaines liés aux droits de l’homme.

 

1° Le modèle étranger suédois.

 

2° Les Autorités Administratifs Indépendantes en France.

Les autorités administratives indépendantes (AAI) en France jouent un rôle essentiel dans la régulation des libertés publiques et la garantie des droits fondamentaux. Créées par le législateur pour répondre à des besoins spécifiques, elles se distinguent par leur autonomie vis-à-vis de l’administration classique. Leur intervention couvre divers domaines, notamment la protection de la vie privée, la liberté de communication audiovisuelle et les droits fondamentaux dans les lieux privatifs de liberté.

Origine et fondements des AAI

• Les AAI sont apparues en France il y a une trentaine d’années, avec la création du Médiateur de la République et de la CNIL en 1978.
• Elles sont instituées par le législateur en vertu de l’article 34 de la Constitution, qui prévoit que « la loi fixe les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques ».
• Leur création marque une rupture avec le modèle administratif classique fondé sur les rapports hiérarchiques. Les AAI sont extérieures à la chaîne hiérarchique et disposent d’une indépendance renforcée.

Un équilibre délicat avec la séparation des pouvoirs

La création des AAI a posé des questions juridiques, notamment en matière de séparation des pouvoirs :

• Certaines AAI disposent de pouvoirs de sanction, ce qui peut sembler empiéter sur la compétence réservée au juge.
• Dans une décision de 1989, le Conseil constitutionnel a validé cette possibilité en précisant que les pouvoirs de sanction doivent être nécessaires à l’accomplissement des missions des AAI et strictement encadrés par la loi.

Justifications des AAI en matière de droits fondamentaux

Les AAI trouvent leur légitimité dans plusieurs préoccupations majeures :

1. Une méfiance à l’égard de l’État : Les citoyens cherchent une impartialité renforcée dans les interventions de l’État. Le Conseil d’État, dans un rapport consacré aux AAI, a souligné que leur création répondait à un besoin de transparence et de neutralité dans la régulation de certains domaines.
2. Lenteur de la justice : Les critiques adressées au système judiciaire en matière de délais ont favorisé l’essor des AAI, souvent perçues comme plus rapides et efficaces.
3. Une expertise spécialisée : Les AAI disposent d’une compétence technique pointue dans des domaines précis, ce qui les distingue du juge ordinaire.

Exemples d’autorités administratives indépendantes

1. La CNIL (Commission nationale de l’informatique et des libertés)

Créée en 1978, la CNIL veille à la protection des données personnelles et au respect de la vie privée.

• Composition : 17 membres désignés pour un mandat de 5 ans.
• Évolution des pouvoirs :
  • Avant 2004, la CNIL contrôlait les fichiers a priori. Face à la multiplication des fichiers, son rôle a évolué :
    • Contrôle désormais a posteriori, avec des enquêtes et des sanctions pouvant aller jusqu’à 300 000 €.
    • Elle peut saisir le parquet en cas d’infractions graves.
• Exemple : Elle surveille le respect du RGPD (Règlement général sur la protection des données) depuis son entrée en vigueur en 2018.

2. L’ARCOM

Créée en 1989 sous le nom de Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA), l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) est une autorité administrative indépendante (AAI) chargée de garantir la liberté de communication audiovisuelle en France. Elle veille au respect du pluralisme, notamment en période électorale, et à la dignité humaine dans les contenus diffusés.

Pouvoirs de l’Arcom :

• Sanctionner les opérateurs ne respectant pas leurs obligations légales et réglementaires.
• Interdire la diffusion de programmes jugés non conformes ou inadaptés à certains publics, en particulier les mineurs.
• Surveiller la concurrence loyale entre les acteurs du secteur audiovisuel.

Exemples récents d’interventions de l’Arcom :

• Sanctions contre CNews : En novembre 2024, l’Arcom a infligé deux sanctions pécuniaires à la chaîne d’information CNews pour manquements à l’obligation d’honnêteté de l’information, avec des amendes de 100 000 et 50 000 euros respectivement. Le Monde
• Exclusion de C8 et NRJ12 de la TNT : En décembre 2024, l’Arcom a confirmé l’exclusion des chaînes C8 et NRJ12 de la télévision numérique terrestre (TNT) à partir de fin février 2025, en raison de manquements répétés aux obligations de diffusion. Le Monde
• Régulation des campagnes électorales : Lors des élections européennes de 2024, l’Arcom a rappelé l’importance du respect des règles d’équité dans le temps de parole des candidats, notamment après l’intervention télévisée du président de la République. Le Monde

Actualités récentes :

• Nomination à la présidence de l’Arcom : En novembre 2024, le président de la République a proposé la nomination de Martin Ajdari en qualité de président de l’Arcom, succédant à Roch-Olivier Maistre dont le mandat s’achève en février 2025. La nomination par le Président suscite un débat sur l’indépendance des AAI. Elysée
• Campagne pour la diversité : À l’occasion de la fête nationale du 14 juillet 2024, l’Arcom a lancé la campagne « Nous sommes la France » pour promouvoir la diversité de la société française et la cohésion sociale. ARCOM

 

3. Le contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL)

Institué en 2007, le CGLPL veille au respect des droits fondamentaux dans les lieux où des personnes sont privées de liberté.

• Champs d’intervention :
  • Prisons et centres de détention,
  • Centres de rétention administrative pour étrangers en situation irrégulière,
  • Garde à vue en commissariat,
  • Hôpitaux psychiatriques.
• Pouvoirs :
  • Il peut visiter ces lieux sans préavis et rendre publics ses rapports.
  • Dans ces différents rapports, le CGLPL a critiqué les conditions d’accueil des étrangers et les violences constatées lors d’interpellations.

Pouvoirs des AAI

Les AAI disposent d’une gamme de pouvoirs variés :

• Pouvoir de recommandation : Adresser des recommandations pour améliorer une situation.
• Pouvoir de médiation : Résolution amiable des litiges pour éviter des contentieux judiciaires.
• Pouvoir d’enquête : Contrôle sur place et sur pièces pour collecter des informations.
• Pouvoir de sanction : Sanctions pécuniaires ou injonctions (ex. CNIL ou CSA).

3° Le défenseur des droits.

Le défenseur des droits est une institution majeure issue de la révision constitutionnelle de 2008, introduite à l’article 71-1 de la Constitution française. Il constitue une autorité administrative indépendante (AAI) unique, créée pour renforcer et centraliser la protection des droits fondamentaux en France.

Origine et création

Le défenseur des droits est le résultat de la fusion de quatre autorités administratives indépendantes préexistantes :

• Le Médiateur de la République, chargé de la médiation entre les citoyens et l’administration ;
• Le Défenseur des enfants, veillant aux droits et intérêts des mineurs ;
• La Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS), chargée du respect de l’éthique dans les forces de sécurité ;
• La HALDE (Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité), spécialisée dans la lutte contre les discriminations.

Ces entités ne disparaissent pas complètement, mais leurs missions sont désormais intégrées et coordonnées au sein de la grande autorité qu’est le défenseur des droits.

• La mise en œuvre effective de cette institution a nécessité l’adoption d’une loi organique en 2011, date à laquelle Dominique Baudis a été nommé premier défenseur des droits.

Garanties d’indépendance

L’indépendance du défenseur des droits est assurée par plusieurs mécanismes :

• Durée du mandat :
  • Le mandat est fixé à 6 ans, une durée suffisamment longue pour assurer une certaine stabilité.
  • Non renouvelable et non révocable, le défenseur des droits est protégé contre toute pression politique ou institutionnelle.
• Régime d’incompatibilités strictes :
  • Le défenseur des droits ne peut cumuler cette fonction avec :
    • un mandat électif (incompatibilité politique),
    • une fonction publique,
    • une activité privée, professionnelle ou autre, notamment dans une entreprise.
  • Ce régime garantit son impartialité.
• Immunité fonctionnelle :
  • Le défenseur des droits bénéficie d’une immunité pour les opinions émises dans l’exercice de ses fonctions.
  • Cette protection permet de préserver sa liberté d’action et d’expression dans ses missions.

Organisation et fonctionnement

Pour assurer l’efficacité de ses missions, le défenseur des droits est assisté par des adjoints et des conseils spécialisés :

• Adjoints thématiques : Un adjoint pour chacune des missions issues des anciennes AAI :
  • Droits de l’enfant ;
  • Lutte contre les discriminations ;
  • Déontologie des forces de sécurité.
• Conseils consultatifs : Ces conseils proviennent des anciennes autorités, conservant ainsi l’expertise accumulée.
  • Le défenseur des droits peut consulter ces conseils pour toute question nouvelle, mais il n’est pas lié par leurs recommandations. Cela laisse une marge d’appréciation importante, dépendant de la personnalité du défenseur et de ses relations avec ces organes.

Pouvoirs d’observation et d’investigation

Le défenseur des droits dispose de pouvoirs étendus pour mener à bien ses missions :

• Pouvoirs d’enquête :
  • Il peut auditionner toute personne et effectuer des enquêtes sur place et sur pièces.
  • Toute personne sollicitée a l’obligation de lui fournir les informations et documents nécessaires.
• Pouvoir de médiation et de recommandation :
  • Le défenseur des droits privilégie la résolution amiable des litiges.
  • Il peut proposer une transaction entre les parties, dont les termes pourront ensuite être validés par un juge.
  • En cas d’échec de la médiation, il dispose d’un pouvoir de recommandation, adressé à l’État, à une administration ou à une organisation privée.
  • Pour renforcer la pression, il peut rendre ses recommandations publiques, exposant ainsi les récalcitrants à une publicité négative.
• Pouvoirs d’injonction :
  • Dans certains cas, ses recommandations peuvent se transformer en injonctions, donnant ainsi plus de poids à ses actions.

Une limite majeure : l’absence de saisine du Conseil constitutionnel

L’un des principaux reproches adressés au dispositif est l’impossibilité pour le défenseur des droits de saisir directement le Conseil constitutionnel.

• Dans d’autres systèmes étrangers, comme en Espagne avec le Defensor del Pueblo, cette compétence existe.
• Une telle capacité aurait pu constituer une innovation majeure, renforçant son rôle de garant ultime des droits fondamentaux.

Missions et rôle central dans la protection des droits

Le défenseur des droits incarne un mode alternatif de résolution des litiges, entre contrôle et médiation. Ses missions concernent principalement :

1. La protection des droits des enfants.
2. La lutte contre les discriminations et la promotion de l’égalité.
3. La déontologie des forces de sécurité (police, gendarmerie, etc.).
4. La médiation avec les administrations pour résoudre les litiges entre les citoyens et les services publics.

L’institution constitue ainsi un rempart essentiel contre les abus, en veillant au respect des libertés fondamentales et des principes démocratiques dans un cadre souple et accessible aux citoyens.

En résumé : Le défenseur des droits est une autorité administrative indépendante constitutionnalisée par la révision de 2008 et opérationnelle depuis 2011. Centralisant les missions de quatre anciennes AAI, il dispose de pouvoirs d’investigation, de médiation et de recommandation. Malgré son rôle central dans la protection des libertés fondamentales, il demeure limité par l’impossibilité de saisir le Conseil constitutionnel, contrairement à d’autres systèmes européens.

 

II) Au niveau international et régional.

Les garanties non juridictionnelles au niveau international et régional jouent un rôle fondamental dans la surveillance et la promotion des droits fondamentaux, bien qu’elles n’aient pas de caractère juridiquement contraignant. Ces mécanismes s’appuient sur des comités d’experts et des rapports d’observation pour influencer les États et améliorer la protection des droits de l’homme.

1. Au niveau international : les comités des Nations Unies

Dans le cadre des Nations Unies, les garanties non juridictionnelles reposent principalement sur des comités spécialisés, institués par des traités internationaux. Leur mission est de surveiller la mise en œuvre des droits de l’homme reconnus dans les conventions et d’évaluer la conformité des États parties à leurs obligations.

• Fonctionnement des comités :
  • Les États parties aux conventions sont tenus de soumettre périodiquement des rapports détaillant les mesures adoptées pour appliquer les droits garantis.
  • Les comités d’experts examinent ces rapports, interrogent les États concernés lors de sessions publiques et formulent des observations finales contenant des recommandations.
• Limite principale :
  • Les recommandations des comités n’ont pas de force contraignante, ce qui limite leur portée. Elles exercent toutefois une pression politique et morale sur les États, incitant ces derniers à agir pour éviter une mauvaise image internationale.

Exemple : le Comité des droits économiques, sociaux et culturels (CODESC)

• Le CODESC surveille la mise en œuvre du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC).
• Depuis l’entrée en vigueur en 2013 du Protocole facultatif au PIDESC, ce comité peut également examiner des plaintes individuelles contre des États ayant accepté cette compétence.
• En l’absence de ratification du protocole, le CODESC se limite à l’examen des rapports périodiques et à la formulation de recommandations non contraignantes.

2. Au niveau régional : le comité européen pour la prévention de la torture (CPT)

Au niveau européen, les garanties non juridictionnelles sont illustrées par le Comité européen pour la prévention de la torture (CPT), instauré par la Convention européenne pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants de 1989.

Missions du CPT

Le CPT se distingue par son rôle préventif :

• Il procède à des visites inopinées dans les lieux privatifs de liberté (prisons, commissariats, hôpitaux psychiatriques, centres de rétention, etc.).
• Ces visites permettent d’évaluer les conditions de détention et de détecter d’éventuelles violations des droits fondamentaux, comme des traitements inhumains ou dégradants.

Rapports et publicité

• À l’issue de ses visites, le CPT élabore un rapport confidentiel dans lequel il formule des recommandations précises pour améliorer la situation constatée.
• En principe, ces rapports ne sont pas rendus publics, sauf si l’État concerné y consent. En cas de manque de coopération ou de violation persistante, le CPT peut décider de rendre le rapport public pour exercer une pression sur l’État.

Exemple : le rapport concernant la France en 2021

À la suite de visites effectuées, le CPT a publié un rapport avec l’accord de la France. Ce rapport a relevé plusieurs dysfonctionnements, malgré des réformes alors en cours :

• Le Comité européen pour la prévention de la torture (CPT) critique vivement la surpopulation carcérale en France, avec des taux dépassant parfois 200 %, forçant près de 1 500 détenus à dormir sur des matelas au sol. Il recommande des mesures urgentes pour offrir à chaque détenu un lit et 4 m² d’espace en cellule collective, tout en appelant à une stratégie globale pour réduire le nombre de personnes incarcérées. Les conditions matérielles de détention sont également dénoncées : bâtiments délabrés, chauffage défectueux, fenêtres brisées et présence de nuisibles. La majorité des détenus passent l’essentiel de la journée en cellule, faute d’activités suffisantes.
• Le CPT s’inquiète des violences volontaires de certains membres du personnel pénitentiaire et recommande des mesures de prévention pour garantir la sécurité des détenus. Concernant les forces de l’ordre, il relève des mauvais traitements, l’usage de techniques d’immobilisation dangereuses et des insultes à caractère raciste ou homophobe. Il recommande de rappeler les règles strictes d’usage de la force, de garantir un accès effectif à un avocat en garde à vue et d’améliorer les conditions matérielles des locaux.
• En psychiatrie, le CPT souligne des abus dans l’usage de la force, des placements en isolement prolongé insuffisamment surveillés, et le manque de structures adaptées pour les patients souffrant de troubles sévères. Il appelle à un strict respect de la dignité humaine dans tous les lieux de privation de liberté.

3. L’efficacité relative des garanties non juridictionnelles

Les mécanismes non juridictionnels, qu’ils soient internationaux ou régionaux, présentent des avantages et des limites :

• Avantages :
  • Flexibilité : ces mécanismes permettent des interventions rapides et adaptables.
  • Pression politique et morale : bien que non contraignantes, les recommandations exercent une influence significative sur les États en matière de réputation internationale.
  • Rôle préventif : des instances comme le CPT permettent d’anticiper les violations graves des droits fondamentaux.
• Limites :
  • Absence de contrainte juridique : les États restent souverains et libres de mettre en œuvre (ou non) les recommandations.
  • Dépendance à la coopération des États : l’efficacité des mécanismes repose sur la transparence et la bonne foi des gouvernements.
  • Manque de suivi systématique : malgré l’action des comités, les progrès peuvent être lents ou insuffisants sans une pression soutenue.

En résumé :Les garanties non juridictionnelles au niveau international et régional, comme les comités des Nations Unies ou le CPT en Europe, jouent un rôle central dans la surveillance des droits fondamentaux. Bien que leurs recommandations n’aient pas de force contraignante, elles exercent une pression politique qui incite les États à agir pour améliorer la protection des libertés. Le rôle préventif et d’observation de ces mécanismes en fait des outils essentiels pour renforcer la protection des droits fondamentaux à l’échelle mondiale et régionale.