L’inaliénabilité du domaine public

La protection du domaine public

Le domaine public fait l’objet d’une protection particulière, destinée à garantir que ses biens répondent à leur affectation à une utilité publique protéger la vocation de ses biens qui est de répondre à une utilité publique.

Conséquence première de la domanialité publique est l’inaliénabilité de ses bines qui ne peuvent être aliéner tant qu’ils sont affectés à l’utilité publique ;

Cette protection est plus large que cette seule règle puisque la protection du domaine publique vise également à éviter les empiètements qui peuvent résulter de propriétés privées voisines éviter que les voisins privés empiètent sur de siens affectés à une utilité publique ;

Enfin pour assurer la protection de ses biens il existe une police de la conservation du domaine public dont on décrira les grands traits.

Section 1 : L’inaliénabilité du domaine public

On oppose inaliénabilité à la libre disposition sachant que la libre disposition est une des caractéristiques inhérentes au droit de propriété privé puisque le proprio peut aliéner la chose, choisir son mode d’exploitation et également détruire la chose. On parle donc d’indisponibilité des biens. Ce sont des biens indisponibles à raison de leur affectation à l’utilité publique c’est ainsi que la règle de l’inaliénabilité a été forgé depuis le XIXe siècle. Cette règle de l’inaliénabilité emporte un certain nombre de conséquences radicales en termes d’imprescriptibilité de ses biens et d’interdiction de constituer des droits réels sur ses biens. Ces biens ne sont pas cessibles.

Le CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES ne retient pas une conception de l’inaliénabilité aussi large et rigoureuse que c’était le cas au XIXe ou dans la jurisprudence du Conseil d’Etat avant l’adoption du CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES ; il retient une conception de l’inaliénabilité qui est davantage synonyme d’incessibilité c’est-à-dire que le BIENS PUBLICS est incessible tant qu’il relève du domaine public.

Le CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES reprend un certain nombre de conséquences de l’inaliénabilité et cette tension nous conduit à aborder la règle de l’inaliénabilité et de dire les aménagements à cette règle.

§1 : La règle de l’inaliénabilité

Cette règle est ancienne, elle tire ses racines historiques dans la notion de domaine de la couronne, et l’Edit de Moulins de 1566 avait fait duc caractère inaliénable des biens de la couronne une loi fondamentale du royaume. Cette règle a été reprise par la suite et a servi à construire le régime du domaine public. Cette règle a reçu une consécration législative.

• 1) Valeur législative de la règle de l’inaliénabilité

Consécration législative qui figure L 3111-1 du CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES qui dispose que les biens de l’Etat, des Collectivités Territoriales et des Etablissement Public, ses biens propriétés publiques, sont inaliénables et imprescriptibles. C’est une telle mention qui figure à l’article L 1311-1 du CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES. Les biens publics qui relèvent du domaine public des personnes publiques sont inaliénables et imprescriptibles, règle qui s’impose aux autorités administratives, celles-ci ne peuvent pas en effet céder un bien du domaine public si ce bien n’a pas été préalablement désaffecté et déclassé formalités¨ qui régissent la sortie du domaine public. En vertu du principe d’inaliénabilité, la vente d’un bien du domaine public qui n’aurait pas été désaffecté et déclassé, est entaché de nullité.

Cette règle s’impose-t-elle seulement aux autorités administratives ou s’imposent-elles également au législateur ? Est-ce que cette règle d’inaliénabilité au-delà de sa consécration législative a-t-elle également une valeur constitutionnelle.

La jurisprudence du Conseil Constitutionnel conduit à conclure par la négative à cette question. Il a eu l’occasion de consacrer un tel principe constitutionnelle mais s’y est toujours refusé. Il a simplement observé dans plusieurs décisions que ce principe s’oppose seulement à ce que ses biens soient aliénés, cédés sans avoir été au préalable désaffectés et déclassés.

Décision du 18 septembre 1986 dans un premier temps : loi relative à la liberté de communication. Puis en 1996 dans sa décision concernant France Telecom. Il a éludé la question de sa jurisprudence mais a maintenu sa position de l’absence de valeur constitutionnelle de la règle.

Dans un second temps, Il a enrichie sa jurisprudence en disant que le déclassement d’un bien appartenant au domaine public ne saurait avoir pour effet de priver de garantie légale les exigences constitutionnelles qui résultent de l’existence et de la continuité des Service Public auxquelles il reste affecté. Cette règle d’inaliénabilité se comprend compte tenu d’un certain nombre d’exigences constitutionnelles tant que le bien reste affecté au Service Public. Il a précisé sa doctrine dans une décision du 21 juillet 1994. Décision n°346 le Conseil Constitutionnel impose au législateur de tenir compte de ses exigences constitutionnelles liées à la continuité des Service Public. jurisprudence particulière puisque la règle de l’inaliénabilité n’a pas de valeur constitutionnelle mais règle entourée d’une protection constitutionnelle puisque le législateur peut déclasser un bien, qui peut être cédé ensuite par une autre personne (privée notamment) sous réserve qu’un certain nombre d’exigences ne soient pas méconnus notamment la continuité des Service Public.

Ex ; transformation en société anonyme d’Aéroports de Paris. Question du statut des biens s’est posée car ils ne pouvaient plus relever de la domanialité publique mais même malgré le fait qu’il n’existe pas de règle constitutionnelle de l’inaliénabilité, rien n’empêchait le législateur d’affecter le patrimoine à une personne privée sous réserve qu’un certain nombre d’exigences constitutionnelles soient respecté.

• 2) Ses conséquences

Cette règle interdit à l’autorité administrative de céder un bien tant qu’il relève du domaine public. La principale conséquence de l’inaliénabilité réside dans la sanction en cas de manquement à cette règle c’est-à-dire la circonstance que l’aliénation est entaché de nullité.

Conséquence première sachant que cette règle emporte deux autres conséquences qui en sont le corollaire : l’imprescriptibilité et l’interdiction de constituer des droits réels sur le domaine public.

1.L’imprescriptibilité

Corollaire qui résulte de l’article 3111-1 puisque les biens relavant du domaine public sont inaliénables et imprescriptibles. 2 aspects de l’imprescriptibilité : cette imprescriptibilité exclue l’application des règles du droit civil concernant la prescription acquisitive. En vertu du principe d’imprescriptibilité, les règles du droit civil ne peuvent pas jouer. Une personne privée qui occuperait un bien relevant du domaine public d’une personne publique ne peut prétendre revendiquer un quelconque droit à titre de proprio sur ce bien.

2^ème dimension : les actions qui visent à protéger les biens du domaine public sont elles-mêmes imprescriptibles car la personne publique pour se défendre a la possibilité d’introduire des actions et notamment une action en revendication, en nullité, il en va de même pour l’action domaniale. Ses actions sont perpétuelles.

2.L’interdiction de constituer des droits réels sur le domaine public

Cette interdiction est la conséquence de la conception très large de l’inaliénabilité, de la conception traditionnelle car ses droits réels emportent démembrement du bien et ses droits réels sont donc en principe, interdits sur le domaine public, domaine public qui ne peut être grevé de droits réels. Règle d’interdiction qui a reçu une consécration jurisprudentielle à travers un arrêt Association Eurolat du 6 mai 1985. le Conseil d’Etat prononce la nullité d’une clause, permettant à une association de revendiquer un droit réel sur le bien est incompatible avec les principes de la domanialité publique.

Les divergences doctrinales considérables sur cette question des droits réels et certaines doctrines ont remis en cause ce principe d’interdiction notamment le professeur Gaudemet qui considère que dès lors que l’inaliénabilité a pour fonction de protéger l’affectation du bien à l’utilité publique, rien ne s’oppose à ce que ce bien soit grevé de droits réels, tant qu’ils sont compatibles avec l’affectation.

C’est ce qu’a soutenu notamment P. Yolka et la doctrine aussi à exercer une pression qui a rejoint le mouvement contemporain favorable à la valorisation des propriétés publiques, mouvement qui a conduit à aménager cette règle de l’inaliénabilité.

§2 : Les aménagements à la règle de l’inaliénabilité

Ils sont de 3 sortes ; trois séries d’aménagements qui résultent soit du CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES soit d’autres textes de lois.

D’une part, le CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES organise la possibilité de cessions entre personnes publiques, il autorise la constitution de servitudes sur le domaine publique, enfin il est possible à l’heure actuelle que des droits réels administratifs soient constituer sur le domaine public.

• Les cessions entre personnes publiques

Plusieurs articles du code autorisent les collectivités publiques, à céder ou à échanger des biens du domaine public avec d’autres personnes publiques sans déclassement préalable. L 3112-1 et L 3112-2 du CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES. Ici, véritable rupture par rapport à la conception classique de l’inaliénabilité puisque la jurisprudence de manière constante avant la publication du code, regardait de telles cessions comme nulles et cela de manière extrêmement rigoureuse puisque la cession était considéré comme nulle par le Juge Administratif quand bien même le bien vendu d’une personne publique à une autre personne publique conservait son affectation à l’utilité publique.

Ex : 11 octobre 1995 décision Tête. Seul le législateur pouvait prévoir un transfert de biens entre personnes publiques sans déclassement et pouvait le faire car la règle d’inaliénabilité n’a pas valeur constitutionnelle.

Le CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES vient rendre des cessions de biens du domaine public à d’autres personnes publiques sans déclassement préalable. Il y a 2 cas de figure ; le premier est celui de l’article L 3112-1 qui concerne la cession à l’amiable sachant que le mécanisme de cet article est assez souple puisque le bien est cédé à l’amiable à une autre personne publique, il pourra conserver la même affectation mais aussi recevoir une nouvelle affectation. L’article L 3112-2 autorise dans les mêmes conditions (sans déclassement) des échanges de biens qui appartiennent au domaine public respectif de 2 personnes publiques sous réserve que l’acte d’échange comporte des clauses permettant de préserver l’existence et la continuité du service public.

• La constitution de servitudes conventionnelles sur le domaine public

Innovation du CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES aussi, innovation qui résulte de l’article L 2122-4 qui dispose que des servitudes peuvent être établies conformément à ‘l’article 639 du Code Civil, elles peuvent être établies par convention, elles peuvent grever des biens des personnes publiques, qui relèvent du domaine public, des lors que l’existence de ses servitudes est compatible avec l’affectation de ses biens à l’utilité publique. Sont en cause simplement les servitudes conventionnelles qui peuvent être consenties sur un bien relevant du domaine public, servitude au profit d’une autre personne publique, sous réserve qu’elle soit autorisée par la personne publique. Elle emporte démembrement de l’usage du bien public en cause.

• La constitution de droits réels administratifs sur le domaine public

Il faut parler de droits réels administratifs puisque si une dépendance du domaine public peut être grevé de tels droits réels il ne s’agit pas des droits réels qu’on connait en matière civile. Il s’agit au contraire de droits réels dont le régime est encadré, de droits réels spécifiques, adaptés au domaine public.

Cette notion est ancienne, on la trouve chez Hauriou et sert à désigner ses droits réels qui peuvent constituer sur les dépendances du domaine public conformément à des dispositions législatives qui viennent organiser le régime.

2 principaux qui résultent de la loi du 5 juillet 1988 QUI Autorise la conclusion sur le domaine public de baux emphytéotiques administratifs et également loi du 25 juillet 1994 concernant la possibilité d’autoriser des occupations temporaires constitutives de droits réels. Le législateur est intervenu pour permettre que puissent se constituer sur le domaine public de tels droits réels alors qu’en principe l’inaliénabilité s’y oppose. Mais comme elle n’est pas de rang constitutionnel il pouvait apporter des aménagements.

1.Les baux emphytéotiques administratifs

La loi du 5 juillet 1988 est désormais codifiée aux articles L 1311-2 et suivant du CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES et cette loi autorise la constitution de BE sur le domaine public des Collectivité Territoriale. Ces BE répondent à la définition que donne le code rural à l’article L 451-1 : contrats conclus pour des durées longues (max 99 ans) et l‘objet de ses contrats est d’investir le preneur d’un droit réel sur un bien qui ici sur un bien du domaine public. L’objet de la loi de 1988 : inciter les investisseurs à investir sur le domaine public des personnes publiques, des Collectivités Territoriales à réaliser des opérations éco et fin en leur donnant la possibilité e gager leur opérations financières sur la dépendance domaniale.

BE administratif car il s’agit d’un BE soumis exorbitant du droit commun, administratif. Ce régime particulier se vérifie sur plusieurs points. L’objet du BEA, un tel contrat ne peut être conclu par une Collectivités Territoriales qu’une vue de l’accomplissement par le cocontractant d’une mission de Service Public ou en vue de la réalisation d’une opération d’intérêt général. Le BEA s’inscrit dans une dynamique contractuelle qui est celle du partenariat public/ privé, de tels contrats peuvent être conclus pour les besoins d’un établissement public de santé, pour les besoins de la police, pour les besoins d’un service départementale de l’incendie.

Le preneur ne peut céder le BEA sans l’agrément de la personne public Contrôle de la personne publique. Le preneur qui va vouloir constituer des droits réels sur le domaine public qui est l’emprise de cette opération d’IG, il ne pourra constituer une hypothèque sur le domaine public qu’après avoir été approuvé par la personne publique. Ces BEA peuvent être conclues sur toutes les dépendances du domaine public sauf sur les voies publiques et les litiges relatifs à ces BEA relèvent de la compétence des juridictions administratives.

2.Les autorisations d’occupation temporaire constitutives de droits réels

Loi 25 juillet 1994 qui étend à l’Etat et aux Etablissement Public la possibilité que soient constitué des droits réels sur le domaine public de l’Etat et des Etablissements Publics selon des modalités spécifiques. La loi de 1988 l’avait déjà admise au profit des Collectivité Territoriale. Cette loi de 1994 prévoit un régime particulier d’autorisation d’occupation temporaire du domaine public (AOT) constitutive de droits réels pour le titulaire de cette autorisation, l’Etat ou un de ses Etablissements Publics va autoriser un tiers à occuper temporairement une dépendance domaniale. Cette occupation, autorisation sera constitutive de droits réels, mais le régime est très spécifique, encadré, et cet encadrement se justifie par la nécessaire protection du domaine public.

Ces AOT peuvent être délivrés à certains dépendances domaniales c’est à dire celles qui relèvent du domaine public artificiel. Il n’en va pas de même du domaine public naturel qui se trouve davantage protégé que les dépendances du domaine public artificiel qui peuvent, seules, faire l’objet de ses AOT.

Différence avec la loi de 1988 : dans celle-ci le BEA ne peut être conclu qu’en vue de la réalisation d’une mission de Service Public ou d’une opération d’Intérêt Général ; c’est-à-dire que le cocontractant de l’autorité administratif va contractuellement s’engager à réaliser une telle mission. La loi de 1994 ne subordonne pas la délivrance d’une AOT constitutive de droits réels à une condition identique c’est-à-dire que le titulaire de l’AOT peut poursuivre toute fin d’intérêt privé. Il n’est donc pas nécessaire que le bénéficiaire de cette autorisation poursuive une mission de Service Public, réalise une opération d’Intéret Général. Il peut donc y avoir constitution de droits réels sur le domaine public même pour une activité purement privé ; c’est un aménagement considérable à la protection du domaine public, le législateur a ici créer un régime véritablement dérogatoire.

Cette autorisation a une durée longue, elle peut aller jusqu’à 70 années. Cette loi de 1994 ne supprime pas la protection qui est normalement applicable au domaine public, cette loi ne supprime pas toute protection de la dépendance domaniale et le régime de ses droits réels est une fois encore marqué par l’exorbitance au profit de la personne publique et de la nécessaire protection de la dépendance domaniale. Lorsqu’on regarde le régime de l’autorisation, le titulaire de celle-ci est présumé pouvoir constituer des droits réels mais la loi ajoute aussitôt que l’autorisation est délivrée sauf prescription contraire de l’administration c’est à dire que l’administration conserve toujours la possibilité d’apprécier s’il convient de reconnaitre ou pas l’opportunité de constituer des droits réels sur le domaine public, sur la dépendance en question. L’autorisation s’accompagne de la possibilité pour le titulaire de constituer des droits réels sous réserve d’une prescription contraire qui figurerait dans l’autorisation, l’administration peut subordonner l’autorisation à certains nombre de restrictions. Pouvoir auquel l’autorité administratif ne serait renoncer, il lui appartient d’apprécier l’opportunité de la constitution des droit réels.

L’administration a toujours la possibilité de résilier avant terme cette autorisation alors même qu’elle s’est accompagné de la constitution de droits réelles, elle peut mettre fin à cette autorisation. Donc les droits réels sont des droits frappés d’une précarité à raison de ce pouvoir exorbitant de l’administration qui lui permet donc de résilier avant terme l’autorisation sous réserve d’une indemnisation afin de réparer le préjudice causé par cette éviction de l’occupant privatif. Autre signe de l’exorbitance de ce régime, l’occupant privatif peut sans doute céder l’autorisation à un cessionnaire, une personne autre, néanmoins cette cession est subordonné à l’agrément préalable de la personne publique qui a consenti l’autorisation. La cession si elle intervient, doit donner lieu à une utilisation compatible de la dépendance avec son affectation.

Lorsque l’autorisation arrive à son terme, et lorsque des ouvrages ont été construits sur la dépendance domaniale, ouvrages qui sont la traduction de ce droit réel au profit du titulaire de l’autorisation, la personne publique peut exiger la démolition de ses ouvrages à la charge du titulaire, elle peut en accepter le maintien si elle le souhaite et ses ouvrages deviennent propriétés de la personne publique à la fin de l’autorisation. Ils entrent dans le patrimoine de la personne publique de plein droit et gratuitement.

On a une illustration d’une recherche d’équilibre entre la protection d’un certain nombre de biens affectés à l’utilité publique et la recherche d’une forme de valorisation de ses dépendances domaniales, valorisation nettement marquée par un certain nombre de particularismes liés à l’exorbitance des pouvoirs de l’autorité administrative et donc la nature administrative de ses droits réels ne sont pas vraiment des droits réels, précarité des droits réels, droits qui doivent se concilier avec l’exercice des prérogatives de la personne publique.