QUEST-CE QUE LE « BLOC DE CONSTITUTIONNALITÉ » ?

C’est l’expression permettant de dire que la Constitution est quelque chose de plus large que le texte écrit et numéroté de la Constitution. Pendant longtemps, l’opinion dominante était l’inverse. Le changement ne s’est fait par le bouleversement de la décision de 1971.

Il y a des règles et des principes faisant partie de la Constitution : le texte lui même et d’autres textes (Déclaration de 1789, Préambule de 1946, Charte de l’environnement de 2004, principes reconnus par les lois de la République, principes et objectifs de valeur constitutionnelle). Il y a des principes et règles exclus : règles non écrites et règles internationales. Une question reste pas très claire : est ce que les lois organiques et le règlement des assemblées font partie du droit constitutionnel ?

SECTION 1. L’INTÉGRATION DU PRÉAMBULE DE LA CONSTITUTION

La puissance et la gloire du Conseil constitutionnel vient de cette intégration car on intègre un droit matériel. On entend ici le Préambule au sens large, celui de 1958. Nicolas Sarkozy a proposé de le réviser en 2008 avec le comité Veil.

Dans l’histoire constitutionnelle française, la notion de préambule n’est pas très claire. C’est un préliminaire, une ouverture. En 1791, la Déclaration des droits de l’Homme est en tête mais n’est pas dans le texte. Le préambule de 1946 a montré l’incapacité de rédiger une nouvelle déclaration des droits.

La question de la valeur du Préambule est de connaitre la fonction et le rôle de ce texte politiquement et juridiquement. Nous verrons que la question est toujours aussi difficile. L’autre problème est que les préambules n’ont pas été rédigés pour être un texte de nature juridique. La question est donc de savoir si les juristes peuvent l’utiliser. On se demande donc si le texte est écrit de façon normative.

P1. LA VALEUR DU PRÉAMBULE

Le préambule représente une introduction et une déclaration de principes qui éclairent l’interprétation et l’application de la Constitution dans son ensemble. Le préambule de la Constitution de 1958 affirme des valeurs fondamentales telles que la liberté, l’égalité, la fraternité, la démocratie, la laïcité, et le respect des droits de l’homme. Il rappelle également l’attachement de la France aux principes et idéaux proclamés dans la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et dans le préambule de la Constitution de 1946.

La valeur du préambule de la Constitution

P2. LE CONTENU DU PRÉAMBULE

• La déclaration des droits de 1789

C’est un texte symbolique de la plus haute importance. Il devient le texte fondamental après 1946. La valeur juridique de ce préambule a été confirmée par le Conseil constitutionnel en 1973 en estimant que la mesure portait atteinte au principe d’égalité contenu dans la Déclaration.

Le problème est de savoir ce qu’elle vaut en terme de source du droit. La rédaction en 1789 n’avait pas pour but de proclamer des droits positifs mais de proclamer les nouveaux principes du régime pour marquer la rupture avec l’Ancien régime. Le résultant est que la déclaration est incomplète.

Le problème le plus grave est l’ancienneté du texte et donc de l’évolution de la société française depuis 2 siècles. A partir de 1973, le Conseil constitutionnel en fait un grand usage pour une raison fondamentale, c’est que malgré sa généralité une proclamation peut garder une importance juridique. Au minimum, on ne peut pas nier radicalement un droit proclamé.

Le principe de l’égalité en droit est un exemple à l’article 1. Le juriste à du mal à le faire fonctionner. On ne sait jamais ce qu’est une égalité mais on sait toujours reconnaître une inégalité. Cet article se contredit car il parle d’une discrimination possible. Il faut donc utiliser négativement cet article.

On s’est posée la question de savoir s’il faut prendre en compte les dispositions de la Déclaration de 1789 qui ont été répétés en 1946 uniquement. Il s’agit donc de savoir s’il faut interpréter la Déclaration de 1789 à la lumière des textes de 1946 et 1958. L’exemple révélateur est le droit de propriété. Il s’agit de la décision du Conseil constitutionnel sur les nationalisations. Première indication, c’est une indication de logique politique parfaitement évidente qui conduit à considérer que la Déclaration de 1789 n’est pas une référence historique mais un texte reconnaissant les valeurs actuelles de la société. Favoreux considérait que c’était la Déclaration de 1789 qui devait être perçu comme le texte fondamentales et que les textes postérieures ne servaient qu’à compléter. Il en tire donc la conclusion que les principes de 1789, en particulier la propriété, ne sont pas abrogés mais seulement complétés. Vedel a nié cette affirmation.

La déclaration de 1789 est de pleine applicabilité et a pleine valeur constitutionnelle. Il n’y a pas de tri ou de hiérarchie à faire entre les dispositions. Les évolutions historiques et juridiques intervenues postérieurement ne peuvent pas avoir abrogé la Déclaration même si ces évolutions ont peu en modifier les conditions d’exercice.

En 1982, concernant le droit de propriété, il a été maintenu et constitutionnalisé au considérant 16 de la décision. Mais, la jurisprudence a fait valoir une interprétation restrictive de l’article 17 de la Déclaration. Elle a considéré que l’article 17 ne joue que s’il y a privation ou dépossession de la propriété. Il a admit aussi le régime de l’autorisation préalable qui reste exceptionnel car ce n’est pas un régime de liberté car il faut demander une autorisation. Aussi, le principe général de l’article 5 de la Déclaration des droits s’applique.

• Les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République

Principes fondamentaux reconnus par les lois de la République

• Les principes plus particulièrement nécessaires à notre temps

On se pose la question de la valeur de ces principes. Pendant longtemps, on a pensé que c’était un programme politique ; Puis on a estimé que c’était de vrais droits.

Le Conseil constitutionnel a donné une réponse regroupant trois idées.

D’abord, le Conseil constitutionnel utilise largement ces principes. La première fois était le 15 janvier 1975, décision IVG, pour répondre à la saisine qui avait invoqué la protection de la santé, de la mère et de l’enfant comme principe constitutionnel. Le Conseil a constaté que aucune des dérogations de la loi Veil ne sont contraire à l’un des PFRLR ni ne méconnait les principes reconnus dans le Préambule. En disant qu’il n’y a pas de contraction, il utilise comme source du droit constitutionnel applicable à ces principes.
Comme principes on a le droit d’asile, égalité homme femme, le droit de grève.

Ensuite, tous les éléments du texte n’ont pas nécessairement un caractère juridique. Le Conseil parle de dispositions ayant valeur constitutionnelle et la doctrine estime que ainsi le Conseil laisse supposer que toutes les dispositions n’ont pas valeur juridique. En réalité, le juge est apte à prendre appui sur tous les textes, la seule question est de savoir comment il les utilise. C’est précisément sur ce type de texte que le Conseil constitutionnel va élaboré sa liste de principes constitutionnels.

Enfin, il est clair que de toutes les façons, lorsque le Conseil utilise ces principes nécessaires à notre temps, il laisse une grande marge d’appréciation au législateur.

• Les principes et objectifs de valeur constitutionnelle

Le Conseil constitutionnel n’a pas toujours été clair en utilisant plusieurs expressions. Il a utilisé la formule de « principes constitutionnels » pour notamment évoquer la liberté du salarié ou pour la continuité du service public. Il parle d’exigence constitutionnelle, objectif d’intérêt général,… La formule la plus précise est celle d’objectif de valeur constitutionnel.

Un objectif de valeur constitutionnel a été évoqué pour la première fois pour la sauvegarde de l’ordre public le 27 juillet 1982. On a aussi le respect de la liberté d’autrui, pluralisme des courants d’expression, la possibilité de disposer d’un logement décent, l’accessibilité et intelligibilité de la loi, la lutte contre la fraude fiscale,…

Première remarque, les notions d’objectifs et de principes n’ont pas de base légale et donc ce sont des créations jurisprudentielles. On se demande donc s’il faut craindre l’extension du pouvoir d’interprétation du juge. On se demande donc si le juge peut être ainsi en position de contraindre le législateur avec des principes n’ayant pas de base textuelle. On a donc une crainte d’n élargissement du bloc de constitutionnalité.

On se demande donc comment ils sont dégagés. Certains auteurs voulant protéger le Conseil constitutionnel comme Favoreux tente de neutraliser la notion en disant que c’est une simple formule permettant de désigner des dispositions figurant dans le bloc de constitutionnalité. Or, en réalité, le Conseil constitutionnel fait la même chose que le Conseil d’Etat qui dégage des PGD. C’est donc une simple démarche de juge, c’est une chose spontanée.

Le juge peut tirer ces principes et objectifs de différentes manières. On peut d’abord les tirer des textes. On peut aussi les dégager de la logique interne d’une idée. Le Conseil constitutionnel l’a fait avec le principe de continuité du service public qui découle du principe de service public. On peut aussi rechercher les objectifs dans cette liste de principes plus particulièrement nécessaires à notre temps mais la normativité de ces principes est douteuse. Bruno Genevois fait remarquer quelque chose de fondamental pour caractériser un objectif de valeur conventionnelle : « habilitation donnée au législateur pour limiter certains droits et concilier entre eux des droits et libertés contradictoires ». L’objectif constitutionnel de maintient de la République lui permet de limiter telle ou telle liberté et de justifier son intervention.

L’idée est qu’il faut interpréter la constitution comme constituant une unité logique constitutionnelle théologique. La Constitution est donc un ensemble logique visant un but. Elle met donc à la charge des pouvoirs publics la réalisation d’objectif pour le maintien de ses valeurs.

La question qui revient toujours est celle d’un gouvernement des juges. Pour répondre à cette question, il faut mesurer le poids que le Conseil constitutionnel fait peser sur le législateur. Quand le Conseil mentionne un objectif ou principe, en fait, il fixe en rappelant un but énoncé dans la Constitution. Cependant, le Conseil n’indique jamais les moyens d’y parvenir et donc ces moyens restent entièrement à l’appréciation du législateur. Il y a donc un équilibre.

• La Charte de l’environnement

Elle résulte d’une loi constitutionnelle du 1er mars 2005. La Charte a été clairement intégrée fans le bloc de constitutionnalité car on a révisé le préambule de 1958 en y rajoutant la mention à cette charte. Cette charte proclame des droits et des devoirs et c’est la première fois que l’on a un texte proclament des droits mais aussi des devoirs.

La plupart des articles de la charte renvoient aux conditions définies par la loi. Il s’agit donc toujours du même syndrome comme en 1946 qui reconnait le droit de grève dans le cadre de l’exercice réglementée par la loi et le règlement. C’est une chose légitime car il ne s’agit pas seulement de proclamer, il faut aussi organiser.

Ce qui est nouveau est de savoir si le fait d’attendre la loi suspend la normativité de la chose.

La charte comme norme constitutionnelle a été aussitôt invoquée le 24 mars 2005. C’était une saisine à propos des actes préparatoires au référendum où le Conseil a décidé que le traité n’est pas contraire à la charte de l’environnement.

Elle a à nouveau été invoquée pour une loi concernant le registre national maritime avec la question du développement durable et de sa conciliation avec le développement économique et social. Le Conseil a dit qu’il appartient au législateur de déterminer dans le respect du principe de conciliation posée par cette disposition les modalités de mise en œuvre.

On peut y avoir un élargissement du bloc de constitutionnalité. En réalité, on a un renvoie systématique à la loi et donc la normativité est douteuse sans loi. On a aussi surtout à faire à des objectifs plus qu’à des règles. Il reste au fond les articles 1 et 2 énonçant les droits et devoirs pour un environnement sain.

Aussi, l’interrogation se fait sur la constitutionnalisation du droit de l’environnement. D’un point de vue juridique, on se pose la question du risque de rigidité du droit français devant un droit international très évolutif de la notion.

SECTION 2. LES LOIS ORGANIQUES ET LES RÈGLEMENTS DES ASSEMBLÉES

La jurisprudence n’a pas toujours été claire sur cette question.

P1. LES LOIS ORGANIQUES

Elles sont prévues à l’article 46 de la Constitution et se caractérisant par un critère forme et matériel. Formellement, la loi organique a une procédure particulière qui comporte un contrôle obligatoire de constitutionnalité et obéissant à des règles de majorité et de délais renforcées. Matériellement, c’est la constitution qui indiquer dans quelles conditions et cas il faut recourir aux lois organiques. C’est donc une loi qui vise à la mise en place des institutions. Il s’agit des règles de fonctionnement du Conseil constitutionnel, des règles de la magistrature,…

Le Conseil constitutionnel a eu des formules laissant entendre que certains de ces lois faisaient partie du bloc de constitutionnalité. En fait, la conformité de la loi par rapport à l’ordonnance de 1959 se rattache en réalité à la conformité de l’article 34 de la constitution. Il mentionne la loi organique mais c’est un écran vers la référence à la Constitution. En 1978, le Conseil a précisé que les dispositions des lois organiques ne peuvent être comprises que dans le cadre de la Constitution elle-même.

Ainsi, il semble que les lois organiques s’imposent au législateur mais elles sont subordonnées à la Constitution.

P2. LE RÈGLEMENT DES ASSEMBLÉES

Le contrôle obligatoire faisait partie de la rationalité parlementariste.

Le 23 juillet 1975, le Conseil a affirmé qu’il lui appartient d’examiner si elle a été adoptée dans le respect de règles de valeur constitutionnelle relatives à la procédure législative. On se demande donc si le règlement des Assemblées fait partie du bloc de constitutionnalité. En pratique, le Conseil n’a jamais été jusque là.

La jurisprudence continue de distinguer les principes à valeur constitutionnelle et le reste figurant dans le règlement. Les principes de valeur constitutionnelle compris dans le règlement peut servir de référence dans l’examen de la loi. Le Conseil s’appuie donc sur des principes qui ne figurent pas dans la Constitution mais dans le règlement des Assemblées.

Ainsi le règlement ne vaut pas par lui même mais parce qu’il contient des principes de valeur constitutionnelle.

SECTION 3. LA QUESTION DES TRAITÉS ET ACCORDS INTERNATIONAUX

La question est difficile car ce sont des ordres juridiques distincts qui se superposent. Aussi, on a des conflits idéologiques sur la question de la souveraineté.

Il ne s’agit que d’un seul problème : les traités font ils partie du bloc de constitutionnalité et donc est que le juge constitutionnel doit imposer au législateur le respect des traités ? Cette question est à distinguer de celle du contrôle de compatibilité entre la Constitution et un traité conformément à l’article 54 de la Constitution.

Il faut partir de la décision matricielle du 15 janvier 1975. Le Conseil pose ici sa démarche fondamentale. Le Conseil dit qu’il est saisit sur la base de l’article 61 de la Constitution qui ne lui donne qu’un pouvoir limité. L’article 55 de la Constitution confère aux traités une autorité supérieure aux lois. Le Conseil ajoute que le respect du principe de l’article 55 de relève pas de la procédure de l’article 61. Il faut distinguer deux choses. La première est le caractère absolu des décisions prises dans le cadre de l’article 61. Au contraire, dans l’article 55, la supériorité n’a qu’un caractère relatif et contingent car depuis 1958 on a introduit la règle de la réciprocité et la supériorité est limitée au simple champ du traité.Conséquence de cette distinction, une loi contraire à un traité n’est pas nécessairement contraire à la Constitution. Ainsi, le Conseil constitutionnel n’a pas à exercer le contrôle de conventionalité.

On souligne en général que l’usage de la condition de réciprocité transforme et modifie le rapport entre la loi et le traité contrairement au rapport entre la loi et la constitution. La loi n’est donc pas soumise au traité comme elle est soumise à la Constitution. Cela tient à la réciprocité qui ne relève pas du juge mais du ministère des affaires étrangères.

Or, cela ne convient pas aux traités lois car dans le cadre d’un traité comme la CEDH la condition de réciprocité ne convient pas. Le rapport de réciprocité n’a pas de sens ici.

Il faut souligner ici surtout l’argument du 5e considérant de la décision. Le monisme ne peut être poussé au bout car actuellement on ne peut pas considérer que la constitution et les traités font partie du même ordre juridique. Il y a toujours différents ordres juridiques. L’article 55 annonce la supra légalité des traités mais il annonce par la constitutionnalité des traités, encore moins la supra constitutionnalité. Ainsi, la Constitution est extérieure et supérieure aux traités car c’est elle qui édicte la supra légalité des traités. L’article 54 de la Constitution ainsi ne prévoit qu’un contrôle de compatibilité. En cas d’incompatibilité, on est renvoyé au pouvoir constituant dérivé qui doit harmoniser la Constitution et les choix politiques du moment. Le dernier mot appartient donc toujours au pouvoir constituant car la France reste Etat souverain et indépendant.

Concernant la portée de la décision, la supériorité des traités sr la loi n’est pas niée. Le refus du Conseil ne nie pas la autorités des traités. Le Conseil dit seulement que cette supériorité ne peut être traitée dans le cadre de l’article 61. Cette supériorité doit être mis en œuvre par le juge ordinaire. Lorsque le Conseil se considère comme juge ordinaire donc par exemple lorsqu’il est juge électoral, il accepte à ce moment d’exercer le contrôle du respect par la loi des traités. Il accepte d’ailleurs de le faire.

Cela est renvoyé au juge ordinaire et ne peut être exercé par le Conseil car il s’agit de constater la contrariété de la loi et du traité. Lorsque le juge ordinaire fait ce constat, il rend la loi inapplicable alors que le Conseil a un pouvoir d’annulation.

On s’est demandé si la décision de 1975 valait pour l’ensemble des traités internationaux. Favoreux estime que oui. Dominique Rousseau pense que le Conseil distingue les traités internationaux et le droit communautaire. Il donne deux arguments dans ce sens mais en réalité ce sont des choix politiques. Le premier est que c’est au Conseil constitutionnel de faire respecter l’article 55 de la Constitution. Le second est que l’intégration du droit humanitaire et des droits de l’Homme devrait être fait par le Conseil constitutionnel.

En réalité, la décision de 1992 semble sanctionner la dualité des mécanismes de garanties des droits.

Il y a une confirmation de faire rentrer les dispositions internationales dans les sources du droit constitutionnel. Le contenu du droit constitutionnel et du droit international n’est pas totalement le même. De plus, si on intègre le droit international au droit constitutionnel, le juge européen aura le dernier mot.

On s’est demandé si à l’occasion d’une révision constitutionnelle une clause d’un traité peut intégrer les dispositions de la Constitution. Dans la décision Maastricht II, le Conseil a dit que l’article 88-3 devrait respecter les prescriptions communautaires. On a accepté de confronter une loi organique à des dispositions du droit communautaire. Le Conseil l’a fait uniquement car cela résultait de la volonté du constituant.

Le refus de contrôler la loi vis à vis d’un traité ne vaut pas pour une loi postérieure contraire aux traités. Dans ce cas, le Conseil veille au respect des traités par la loi car l’article 55 l’exige. Cela s’est fait le 5 mai 1998 concernant le droit des étrangers.