Conseil de l’Union Européenne : composition, fonctionnement…

Le conseil des ministres (Conseil de l’Union Européenne)

Le Conseil de l’UE est l’institution qui représente les gouvernements des États membres. C’est au sein de cette institution, appelée aussi simplement le Conseil, que lesministres nationaux de tous les pays de l’UEse réunissent pour adopter les lois et coordonner les politiques.

A ne pas confondre avec le Conseil européen. Le Conseil européen est l’institution de l’UE qui définit les orientations et les priorités politiques générales de l’Union européenne. Il réunit les chefs d’État ou de gouvernement des États membres, ainsi que le président du Conseil européen et le président de la Commission.

I) La composition du conseil de l’Union Européenne

Les textes prévoient la qualité que doivent revêtir les membres du Conseil de l’UE, cependant les représentants varient selon les affaires à traiter.

1. A) Une composition précise

L’article 16 du TUE dispose que « le Conseil est composé d’un représentant de chaque Etat membre au niveau ministériel, habilité à engager le gouvernement de l’Etat membre qui le représente et à exercer le droit de vote ».

Un haut fonctionnaire ne peut donc pas représenter un Etat au sein du Conseil. Le but de cette exigence est de conserver au Conseil de l’UE un caractère politique, c’est à dire de garantir que les décisions prises par le Conseil ne le seront pas d’un point de vue technocratique.

Cette exigence permet de s’assurer que le représentant qui prend part au vote le fera dans le respect de la ligne politique de son pays. Le règlement intérieur du Conseil de l’UE permet à chaque ministre de se faire assister d’un fonctionnaire, ou de se faire représenter par un fonctionnaire lorsqu’il y a un empêchement (il ne pourra pas prendre part au vote).

1. B) Une composition variable

La logique voudrait que le ministre siégeant au Conseil de l’UE soit à chaque fois celui des affaires étrangères, ou celui chargé des affaires européennes.

Dans la mesure où le Conseil peut être amené à traiter des problèmes dans de multiples domaines, cela représenterait 2 inconvénients majeurs :

– Un individu ne peut pas à lui seul maîtriser et négocier autour de tous les sujets traités dans le cadre de l’UE.

– Cela pourrait créer des tensions entre le ministre chargé des affaires européennes et les autres ministres dans la mesure où le 1^er pourrait être amené à prendre des décisions dont le contenu s’imposerait aux 2^nd ministres.

Faire siéger au sein du Conseil le ministre en charge des affaires traité lors d’une réunion du Conseil présente des avantages :

– Il sera responsable d’appliquer la décision prise et a une connaissance plus élargie dans ce domaine.

– Le ministre peut discuter avec ses homologues européens des problèmes d’applications qui se posent dans leurs pays, ce qui a pour effet de faciliter la recherche de compromis.

C’est pour ces raisons que la composition du Conseil des ministres varie en fonctions des problèmes traités. Il y a donc plusieurs formations mais juridiquement il n’y a qu’un seul Conseil avec les mêmes prérogatives.

Il y a 9 formations du Conseil de l’UE :

– Le Conseil des affaires étrangères

– Le Conseil des affaires économiques et financières

– Le Conseil de l’Environnement

– Le Conseil éducation, jeunesse, culture, sport…

Cependant, il y a des questions qui touchent à plusieurs domaines comme les négociations en vue de l’élargissement de l’UE, la préparation du budget pluriannuel, les négociations avec l’OMC.

Ces questions transversales sont prises en charge par une formation généraliste du Conseil de l’UE nommée « Conseil des affaires générales ».

II) Le fonctionnement du Conseil de l’Union Européenne

1. A) L’organisation du Conseil

1) Le secrétariat général

Le secrétariat général permet de conférer au Conseil de l’UE une relative permanence. Sans ce secrétariat, cette permanence ferait défaut en raison des réunions épisodiques du Conseil même si elles sont plus fréquentes.

Le secrétaire générale permet au Conseil de s’autonomiser par rapport à la Commission.

L’existence d’un secrétaire général est consacrée à l’article 240 du TFUE.

Ce secrétariat est composé de plus de 2000 fonctionnaires.

On trouve à la tête un secrétaire généraldésigné par la Conseil de l’UE à l’issue d’un vote à la majorité qualifiée.

Le secrétariat général est divisé en structure administrative décidée par le Conseil à la majorité simple.

Il existe aujourd’hui 8 directions générales au service du Conseil de l’UE :

– direction générale agriculture et pêche

– direction générale des affaires extérieures et politico-militaire

– direction générale chargée des affaires économiques et sociales…

2) La présidence du Conseil de l’UE

Elle est exercée par les Etats membres chacun à leur tour pour un mandat de 6 mois.

L’ordre des présidences est fixé par le Conseil par un vote à l’unanimité.

Le rôle de l’Etat présidentest de diriger les travaux des organes dépendants du conseil ainsi que de représenter l’UE à l’intérieur de celle-ci et dans les pays tiers.

L’Etat qui préside joue un rôle d’impulsion des initiatives législatives prises par la Commission.

Le président du Conseil signe les actes pris par l’organe, veille au respect du règlement intérieur et déclenche les votes.

Il peut prendre lui-même l’initiative des votes ou mettre en place un scrutin lorsque la majorité des membres de l’organe valide l’initiative d’un membre du conseil ou de la Commission.

Ce système présente des inconvénients :

– La brève durée du mandat empêche souvent l’Etat exerçant la présidence de pouvoir réaliser pleinement ses projets.

– La Commission prend généralement le dessus sur les travaux du Conseil de l’UE.

– Les petits Etats qui accèdent à la présidence ont généralement des difficultés pour s’imposer.

– Lorsque l’Etat exerçant la présidence se retrouve en période électorale interne, les dirigeants sont beaucoup moins enclins à exercer leurs fonctions au sein du conseil.

Les avantages:

– Elle s’accorde avec la logique de l’UE.

* La durée du mandat permet de limiter les risques d’appropriation du pouvoir par un Etat.

* La durée du mandat garantit que la Commission puisse rester au cœur des initiatives législatives.

Le « Traité établissant un Constitution pour l’Europe » prévoyait un allongement de la présidence à 1an. Le Traité de Lisbonnea mis en place le système de la « troïka », consistant à organiser la présidence sous une forme collégiale pour une durée de 18 mois.

Ces groupes sont fixés à la majorité qualifiée par le Conseil Européen. Ils sont chacun composé de 3 Etats qui président à tour de rôle pour une durée égale.

Ce procédé est censé donner plus de continuité et de cohérence au pouvoir d’impulsion du Conseil de l’UE grâce à la concertation entre les 3 Etats membres du groupe.

Ceux-ci établissent un programme commun correspondant à la « feuille de route » pour les 18 mois de présidence de la « troïka ». Le «Conseil affaires étrangères» est désormais exclu de la rotation car il est présidé par le haut représentant pour la PESC.

L’exercice de la présidence par de petits Etats continue de poser problème.

Le Traité de Lisbonne a voulu conférer au «Conseil affaires étrangères» des tâches importantes.

Il est chargé d’assurer la cohérence des travaux des différentes formations du Conseil de l’UE mais aussi de préparer les réunions du Conseil Européen, de coordonner les politiques de l’UE, et de conduire celles qui sont transversales.

Dès lors, si l’Etat investit à la présidence est défaillant, c’est tout le système politique de l’UE qui peut se retrouver « grippé ».

1. B) La coordination du Conseil de l’UE

1) La coordination par des formations du Conseil

Elle repose sur la formation «Conseil/affaires générales». Il est composé principalement des ministres des affaires étrangères et européennes.

Il est chargé en vertu de l’article 16 du TUE « d’assurer la cohérence des travaux des différentes formations du conseil» (réunion environ 1 fois par an).

La coordination est aussi assurée par le Conseil ECOFIL composé des ministres en charge des affaires économiques, financières, et budgétaires.

Il coordonne la politique économique menée par chaque Etats.

Le Conseil JUMBO est organisé pour régler les problèmes d’ordre « transversaux ».

Ces formations se constituent en particulier dans le cadre des négociations commerciales sur le plan international ou dans les négociations avec l’OMC.

2) La coordination par le COROPER

Elle est aussi assurée par le comité des représentants permanents (COROPER). Cet organe est apparu dans la pratique et fut reconnu en 1965 par le traité de la fonction des exécutifs.

Il est consacré par l’article 16 du TUE et est composé de hauts fonctionnaires administratifs.

Il y a 2 formations que l’on nomme partie :

– La 1^ère est chargée de traiter des problèmes techniques

– La 2^ème porte sur les questions d’ordre politique

On parle dans le 1^er cas de réunion des permanents adjoints et dans le 2^nd cas des représentants permanents. Cet organe fait la liaison entre l’UE et les Etats membres.

L’article 240 du TFUE lui assigne pour mission de préparer les travaux du Conseil et d’exécuter les mandats confiés par ce dernier.

Il joue également un rôle dans le processus de fabrication et d’élaboration des lois de l’UE à 2 titres:

– Il examine les propositions de lois de la Commission (recherche de consensus).

– Il classe le texte après examen, soit dans la catégorie A ou B.

– L’appartenance à la catégorie A implique que le texte sera appliqué sans débats

– La catégorie B implique un débat pour l’application du texte

Le COROPER a donc une fonction stratégique en matière législative, même s’il n’est investi d’aucun pouvoir officiel dans le domaine.

Il peut prendre des décisions d’ordre procédurales.

Le COROPER se réunit une fois par semaine et est soumis aux règles convenues dans le règlement intérieur du Conseil.

1. C) Les votes au Conseil de l’UE

Le système de vote au Conseil de l’Union Européenne

Selon le domaine concerné, le Conseil de l’UE adopte ses décisions:

• à la majorité simple(vote favorable de 14 États membres);
• à la majorité qualifiée(vote favorable de 55 % des États membres, représentant au moins 65 % de la population de l’UE);
• à l’unanimité(tous les votes sont favorables).

Le Conseil ne peut procéder au vote que si la majorité de ses membres est présente. Un membre du Conseil ne peut voter que pour le compte d’un seul autre membre.

III) Les prérogatives du Conseil de l’Union Européenne

Le Conseil dispose d’un pouvoir général de décision en matière législative et budgétaire. La procédure législative spéciale fait intervenir le Conseil de l’UE exclusivement (sécurité sociale, protection sociale, droit à la famille, harmonisation fiscale, fiscalité de l’énergie).

Toutefois le traité de Lisbonne a supprimé toutes les compétences de principes du conseil en matière exécutive. La commission est le seul organe compétent par principe en matière exécutive.

L’article 291 du TFUEprévoit cependant que le législateur peut confier des compétences d’exécution au Conseil dans des cas spécifiques dûment justifiés.

Par ailleurs, le traité donne des fonctions au Conseil dans des domaines biens précis (fluctuation des prix, pêche, secteur économique et monétaire, concurrence).

En vertu de l’art du TFUE, le Conseil peut demander à la Commission de lui soumettre des propositions législatives par un vote à la majorité simple. La Commission n’est pas obligée de donner suite à la demande du Conseil de l’UE.